1. La questione della dimensione dei comuni e le politiche di riordino

L’origine della frammentazione del tessuto comunale è, notoriamente, legata allo “spontaneismo” delle comunità locali, a differenza dei livelli di governo intermedi in larga parte disegnati dallo Stato centrale e nati come circoscrizioni di decentramento di servizi statali. Studi hanno dimostrato che l’impianto comunale della nostra nazione, anche nelle zone che nell’ultimo secolo sono state oggetto di forte industrializzazione, è rimasto legato alle dimensioni impresse dalle comunità rurali che si insediarono nei territorio tra il XV ed il XVII secolo.

Da questa situazione di fatto nascono e trovano fondamento i tentativi, percorsi da tutti gli stati moderni, di attivare meccanismi di riordino ed accorpamento del frammentato tessuto comunale. La maggiore concentrazione di tali interventi si è avuta a partire dagli anni ’70, in coincidenza con l’ampliamento dello stato sociale, con la sempre maggiore consapevolezza che la soddisfazione dei bisogni della società richiede un livello di governo sufficientemente ampio e ben strutturato.

Nel nostro ordinamento, tuttavia, come in altri a noi vicini (come la Francia) le politiche di riordino territoriale hanno dovuto affrontare due ostacoli determinanti: il primo, di ordine normativo, legato alla presenza di meccanismi rafforzati per le modifiche dei confini comunali (v. la procedura dell’art. 133, comma 2 Cost.); il secondo, e più importante, di sistema, derivante dalla forza delle istituzioni locali e dalla forte valorizzazione della loro autonomia da sempre caratteristica del nostro ordinamento costituzionale (artt. 5 e 128, ed ora, art. 114).

Proprio le difficoltà delle politiche di riordino territoriale hanno reso centrale nel nostro ordinamento il ricorso alle forme di cooperazione volontarie, particolarmente diffuse e sviluppate in tutti gli ordinamenti ad elevata frammentazione.


2. La legislazione statale in tema di forme associative tra enti locali: le principali tappe dell’evoluzione.

Il rilancio dell’associazionismo intercomunale si deve senz’altro agli interventi normativi dell’ultimo quinquennio in materia di decentramento amministrativo e di ordinamento locale, che hanno affrontato il tema della inadeguatezza dimensionale ed organizzativa dei piccoli comuni con un approccio nuovo rispetto a quello sotteso alla legge 142 del 1990. Essa, infatti, aveva prefigurato l'utilizzazione di strumenti di riordino territoriale (modifiche di circoscrizioni comunali, fusioni) rimasti quasi del tutto inattuati.

Con la previsione del necessario esercizio associato delle funzioni comunali all'interno dei cd. ambiti ottimali, introdotta dall’art. 3 del d.lgs. 112/1998 in attuazione della legge n. 59/1997, ma soprattutto con la legge 265/1999 (poi confluita nel nuovo testo unico n. 267/2000), si è realizzata una netta inversione di rotta rispetto all’originario modello: fusioni ed accorpamenti sono divenuti obiettivi recessivi rispetto alla finalità primaria di estendere il ricorso alle forme associative e di cooperazione da parte dei comuni; alle Regioni è stato affidato il compito di individuare le dimensioni ottimali della cooperazione, ma al contempo è stata garantita ai comuni la facoltà di scegliere autonomamente tra i diversi modelli di gestione associata consentiti dall’ordinamento.

L’esigenza di superare le carenze strutturali dei comuni di piccole dimensioni non è stata quindi certamente accantonata dal legislatore, ma viene perseguita in via principale mediante due strumenti:

- l’introduzione di meccanismi di incentivazione finanziaria alle forme associative tra comuni, volti a garantire un supporto all'avvio delle esperienze di collaborazione ed un quadro certo di risorse (cfr. il dpr 318/2000);

- il rafforzamento e l'ampliamento degli strumenti di collaborazione a disposizione degli enti locali per l’esercizio delle proprie competenze.

Rispetto al 1990, rappresenta certamente un elemento di continuità il fatto che il legislatore abbia confermato il ruolo delle Regioni come centro propulsore del proprio sistema locale, individuando nel Programma di riordino territoriale (però con alcune, importanti differenze nel contenuto e nel procedimento di emanazione) lo strumento essenziale tramite il quale esse possono orientare le scelte associative dei comuni. Rimane inoltre tuttora determinante la politica regionale di promozione economica e di sostegno tecnico alle forme di gestione associata.


3. Le principali tipologie di gestione associata: Unioni, Comunità montane, convenzioni

Tra le diverse forme di cooperazione previste dagli artt. 30 e segg. del t.u. 267/2000, l’Unione costituisce certamente quella in grado di realizzare la massima integrazione istituzionale ed organizzativa tra i comuni che la costituiscono.

Proprio questi connotati sono certamente alla base della netta preferenza manifestata dal legislatore statale per le Unioni: lo dimostrano, in primo luogo, i criteri di quantificazione dei contributi statali; lo dimostrano anche le innovazioni apportate alla disciplina dell'Unione dalla legge 265/1999, con le quali è potenziata la fisionomia dell’ente associativo ed ampliati gli spazi affidati all’autonomia degli enti aderenti.

Con queste modifiche, il legislatore non si è limitato a rivitalizzare il modello di collaborazione delineato dalla legge 142/1990, ma lo ha ridisegnato, accompagnando il riconoscimento di una maggiore autonomia normativa ed organizzativa all’Unione con la correzione di quegli aspetti della disciplina originaria che più ne avevano condizionato le potenzialità di sviluppo, sottolineando ulteriormente la natura dell’Unione come “struttura di supporto”, diretta emanazione degli enti aderenti.

Alcuni punti critici meritano tuttavia di essere evidenziati. Uno di essi è certamente la mancanza di una adeguata disciplina del conferimento all'Unione delle funzioni da parte dei comuni membri: una lacuna che ha consentito a molte Unioni di rinviare il trasferimento delle competenze ad una data futura ed incerta rispetto a quella di costituzione dell’ente associativo, oppure di delimitare l’oggetto del trasferimento alla realizzazione di singoli aspetti di una più ampia funzione, senza alcuna rilevante modificazione delle attività svolte dai singoli comuni.

Nel quadro della promozione delle gestioni associate tra gli enti locali vanno inserite anche le innovazioni in materia di ordinamento delle Comunità montane, che nella legge n. 265/1999 sono state elevate a strumento primario per la gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali nelle aree di montagna. In linea con questo nuovo orientamento, il D.P.R. 318/2000 ha esteso i finanziamenti per le forme associative anche alle Comunità montane (sia pure destinando loro solo il 25% del totale dei fondi erariali).

La valorizzazione della vocazione associativa delle Comunità montane non deve tuttavia far dimenticare le numerose differenze rispetto alle Unioni. Le Comunità montane restano enti necessari, la cui istituzione non costituisce una opzione, ma un obbligo per la Regione; ed il procedimento per la loro revisione territoriale è tuttora complesso, nonostante l’indubbia semplificazione derivante dalla “delegificazione” dell’istituzione della Comunità, che ora avviene con provvedimento del Presidente della Regione. Questi stessi fattori sono certamente alla base della difficoltà, in cui versano molte delle attuali Comunità montane di convertirsi da enti di salvaguardia e sviluppo montano a poli di aggregazione di funzioni e servizi per l’intero (o almeno per una larga parte) del proprio territorio; di qui la cruciale importanza del compito, affidato dalle Regioni, di ridelimitare, ove possibile, le Comunità montane in coincidenza con gli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni comunali.

Per completare il quadro dei principali modelli di cooperazione è necessario esaminare le recenti modifiche alla disciplina della convenzione, che ha sempre rappresentato lo strumento preferito dagli enti locali, sia per la sua applicabilità a tutte le tipologie di funzioni e servizi, sia per la flessibilità dei contenuti, che consente di graduare, a seconda delle finalità perseguite, il livello di integrazione da realizzare nella gestione dell'attività oggetto dell'accordo. La convenzione, inoltre, per i suoi contenuti di carattere organizzativo, si è spesso rivelata indispensabile nella prassi anche per la regolazione dei rapporti tra gli enti aderenti a forme di collaborazione strutturate (come le Unioni e le Comunità montane), quale strumento complementare per la definizione concordata delle concrete modalità di realizzazione del servizio o della funzione associata.

La legge n. 265/1999 ha precisato ed ampliato i contenuti eventuali della convenzione proprio in funzione di un suo utilizzo non solo occasionale e temporaneo, stabilendo che esse possono disporre, oltre alla delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all’accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti, anche “la costituzione di uffici comuni, che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l’esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all’accordo”. L’obiettivo della disposizione è evidentemente quello di chiarire in via definitiva la piena legittimità della creazione di una struttura unificata anche senza l’istituzione di un ente associativo, ma soprattutto, di riconoscere una diretta rilevanza esterna all’ufficio comune, sciogliendo i preesistenti dubbi circa la possibilità di adozione, da parte del responsabile della struttura unificata, di atti “finali” immediatamente vincolanti per tutti gli enti aderenti alla convenzione.

La nuova disciplina consente quindi un più ampio utilizzo dello strumento convenzionale, anche se non modifica in alcun modo la connotazione essenziale della convenzione, per sua natura destinata alla disciplina di singoli servizi o funzioni, che comporta la necessità per i comuni che vogliano associare una pluralità di competenze di rinegoziare di volta in volta le condizioni per il loro esercizio.

Data l’estrema varietà dei contenuti delle convenzioni, anche l’effettivo grado di integrazione realizzabile con lo strumento convenzionale dipende in larga parte dai contenuti effettivi che gli enti decidono di imprimere alla convenzione, la quale è compatibile con modelli di cooperazione forte ma anche debole.

A questi limiti del modello convenzionale hanno cercato di fornire una parziale soluzione alcuni modelli conosciuti dalla prassi, come le convenzioni quadro o formule come le associazioni intercomunali previste dalla legge della Regione Emilia-Romagna n. 11/2001.


4. Le prospettive delle forme associative sovracomunali nel processo di attuazione della riforma costituzionale

Il quadro attuale va raffrontato alla luce delle novità determinate dalla riforma costituzionale che possono sintetizzarsi così:

Art. 114: massima valorizzazione e riconoscimento del ruolo delle autonomie nel nostro sistema costituzionale. Si è respinta una volta per tutte la concezione bilaterale accogliendo e consacrando il pluralismo istituzionale paritario che già era presente nel precedente sistema ma che conviveva con la concezione bilaterale. Conferma e consacrazione del modello della legge 59 del 1997 che aveva individuato nel livello comunale la chiave di volta per la riforma del sistema amministrativo (unita al forte ridimensionamento della macchina amministrativa statale) e delle altre riforme di autonomia degli enti locali (l. 127/1997, l. 265/1999)

Art. 118: Comuni come fulcro del sistema amministrativo. L’amministrazione è innanzitutto comunale, ma il modello è estremamente adattabile da parte del titolare della potestà legislativa in un certo settore che può disegnare il modello di amministrazione più adeguato (sempre se la riserva a livelli diversi sia costituzionalmente accettabile alla luce dei principi di sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione). La flessibilità si collega in linea di principio alla forte automonia organizzativa e normativa riconosciuta dall’art. 114 e 117, comma 6 (lo stato disciplina direttamente solo la propria organizzazione amministrativa, mentre l’organizzazione degli altri livelli di governo è rimessa all’autonomia di ciascun ente)

Costituzionalizzazione dei principi di differenziazione e adeguatezza: I due principi, come è noto, traggono origine dalla legge 59 del 1997 e sono stati elevati a principi costituzionali ( rappresentando quindi un vincolo al legislatore nella allocazione delle funzioni amministrative). Spesso sono richiamati come una endiadi: la differenziazione è infatti il riflesso dinamico della adeguatezza, intesa come capacità del soggetto ricevente ad esercitare le funzioni assegnate secondo il principio di efficienza ed efficacia, è in sostanza il risultato della valutazione di adeguatezza (trattamento differenziato sulla base della capacità effettiva). E’ un altro elemento di estrema flessibilità della articolazione delle funzioni amministrative, sia perché impone di considerare i riceventi secondo le effettive dimensioni organizzative e demografiche,sia perché (essendo legato ad un dato della realtà) impone una periodica revisione dell’assetto delle funzioni (verifica della adeguatezza, ovvero predisposizione di indicatori di efficacia e di efficienza come elemento necessario e non più eventuale della legislazione di conferimento).

Da questi elementi possono desumersi alcuni primi effetti.

In primo luogo, i principi di adeguatezza e differenziazione vincolano la legislazione tanto statale che regionale, per cui entrambi i livelli di governo, nell’allocazione delle funzioni amministrative, devono privilegiare (e tenere essenzialmente conto) delle forme associative già costituite rendendole soggetti diretti dei conferimenti. Esse quindi possono far sì che alcune funzioni che altrimenti andrebbero alle Province possano essere conferite (indirettamente) al livello comunale perché la dimensione organizzativa tramite la forma associativa raggiunta rispecchia il principio di sussidiarietà; questo, però, dimostra anche l’importanza delle forme associative stabili e strutturate che ovviamente si pongono come un interlocutore dotato di un diverso grado di stabilità nei confronti dello Stato e della Regione, e quindi in grado anche di pretendere una considerazione come destinatario dei conferimenti.

In secondo luogo, la promozione delle forme associative resta un obbligo per lo stato e la regione perché rappresenta una condizione per la realizzazione della adeguatezza.

In terzo luogo, qualsiasi intervento normativo sulle forme associative deve tenere in considerazione la accresciuta autonomia organizzativa dei comuni discendente dal 117 c. 6.

L’ultimo aspetto (le forme di cooperazione come aspetto dell’autonomia organizzativa degli enti locali) si intreccia con il problema della titolarità della potestà legislativa in tema di forme associative tra ee.ll. si cui vi è una grande incertezza : si oscilla tra la competenza regionale (se si ritiene materia “residuale”) e l’autonomia organizzativa degli stessi ee.ll. (capacità di organizzare l’esercizio delle funzioni ad esse attribuite).

Si noti che le forme di cooperazione stabili (unioni associazioni consorzi) non sono più coperte dalla riserva di competenza statale perché l’art. 117 comma 2, lettera p) enumera espressamente solo province, comuni e città metropolitane.

L’interpretazione più plausibile è che la legislazione regionale possa ora i intervenire a disciplinare i modelli di cooperazione sovracomunale, sia pure tenendo conto della necessaria autonomia degli enti locali nel disciplinare la propria organizzazione. Del resto, il sistema attuale già conosce forme di cooperazione quasi “inventate” dalla legislazione regionale di promozione (es. associazioni intercomunali dell’Emilia-Romagna; le comunità collinari del Piemonte).

Ciò non significa, ovviamente, che le norme di disciplina delle forme associative contenute nel TUEL siano abrogate, ma che esse sono da considerarsi cedevoli rispetto ad un possibile intervento del legislatore regionale volto a differenziare i modelli di gestione associata, in attuazione dei nuovi principi costituzionali di differenziazione ed adeguatezza.


5. Bibliografia essenziale

Monografie

Vandelli L. Ordinamento delle autonomie locali, Rimini, Maggioli, 2000
Rolla G. – Groppi T., L’ordinamento dei comuni e delle Province, Milano, Giuffré, 2000
D. Formiconi - M. Castronovo, Manuale delle Unioni di Comuni, Bergamo, CEL, 2001.


Articoli

F. Merloni, Il destino dell’ordinamento degli enti locali (e del relativo testo unico) nel nuovo titolo V della Costituzione, in Le regioni, n. 2-3/2002, p. 409 ss.
M. Castronovo, Associazionismo ed unione di comuni, in www.cipa.net/bdi
C. Tubertini, Le forme associative e di cooperazione tra i principi di autonomia e di adeguatezza, in Le istituzioni del federalismo, n. 2/2000, p. 305ss.
L. Tammaro, L'Unione di comuni: esperienze nell'area veronese, in Comuni d'Italia, n. 6/2000, p. 871 ss.
F. Rinaldi, Natura e ruolo della Comunità montana in base alla legge n. 265/2000, in Comuni d'Italia, n. 11/2000, p. 1509 ss.
M. Gola, L’utilizzo degli incentivi per l’esercizio associato delle funzioni comunali nel d.m. n.318/2000, in Giornale di diritto amministrativo, n. 8/2001, p. 789 ss.
Unioni di comuni. Uno studio sui vincoli e le opportunità organizzative, in AA.VV., Rapporto sulle autonomie locali in Emilia-Romagna, in Le istituzioni del federalismo, n. 6/2000, p. 1287 ss.


Studi, rapporti

La gestione associata dei servizi nei comuni di minore dimensione demografica: un’indagine conoscitiva sulla diffusione delle forme associate, indagine ANCIFORM, sett. 2002 (in www.cipa.net/bdi) Anci-Formez, Indagine conoscitiva sulle unioni di Comuni (ICON), aggiornamento sett. 2002 (in www.cipa.net/bdi).



* ricercatrice di diritto amm.vo facoltà di giurisprudenza, università degli studi di bologna – abstract della lezione del 23/10/2002 tenuta nel corso dell’intervento formativo organizzato dall’Istituzione: “La riforma del Tit. V, parte seconda della Costituzione”.