La Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, con la sentenza n. 5621 del 09.03.2009 è intervenuta di recente in merito all’attribuzione delle funzioni conferite ai dipendenti comunali o delle società di gestione dei parcheggi.
E’ stato evidenziato che l’art. 17, comma 132, della L. 15 maggio 1977, n. 12 (secondo cui i Comuni possono, con provvedimento del Sindaco, conferire funzioni di prevenzione ed accertamento delle violazioni in materia di sosta a dipendenti comunali o delle società di gestione dei parcheggi, limitatamente alle aree oggetto di concessione), come interpretato dall’art. 68, comma 1, della L. 23 dicembre 1999 n. 488, ha stabilito che determinate funzioni, obiettivamente pubbliche, possano essere eccezionalmente svolte anche da soggetti privati, i quali abbiano una particolare investitura, da parte della P.A., in relazione al servizio svolto, in considerazione "della progressiva rilevanza dei problemi delle soste e parcheggi".
A parere della Cassazione deve ritenersi norma di stretta interpretazione l'art. 17, comma 132, della L. 15 maggio 1977, n. 12, in ragione della rilevanza e del carattere eccezionalmente derogatorio del conferimento di funzioni pubbliche a soggetti che, sebbene siano estranei all'apparato della pubblica amministrazione, e non compresi nel novero di quelli ai quali le suddette funzioni sono ordinariamente attribuiti (art. 12 C.d.S.), vengono con provvedimento sindacale legittimati all'esercizio di compiti di prevenzione ed accertamento di violazioni del Codice della strada sanzionate in via amministrativa.
Le violazioni in materia di sosta che non riguardino le aree contrassegnate con le strisce blu e/o da segnaletica orizzontale e non comportanti pregiudizio alla funzionalità delle aree distinte, non possono essere legittimamente rilevate da personale dipendente delle società concessionarie di aree adibite a parcheggio a pagamento, seppure commesse nell'area oggetto di concessione (ma solo limitatamente agli spazi distinti con strisce blu).
In particolare le S.U. con la sentenza in rassegna hanno evidenziato che la natura eccezionale della disposizione in parola trova ulteriore conferma nel fatto che il legislatore, conscio di tale natura delle dettate disposizioni, ha avuto cura di puntualizzare che le funzioni esperibili, per i dipendenti delle imprese che gestiscono pubblici parcheggi, i cd. ausiliari del traffico, riguardano soltanto le violazioni in materia di sosta e limitatamente alle aree oggetto di concessione, poiché l’attribuzione delle stesse è ritenuta strumentale rispetto allo scopo di garantire la funzionalità dei parcheggi, che concorre a ridurre, se non ad evitare, il problema, sempre più pressante, della circolazione nei centri abitati.
Sotto il profilo normativo, va ricordato che la L. 15 maggio 1977, n. 127, art. 17, ha stabilito che i Comuni possono, con provvedimento del sindaco, conferire funzioni di prevenzione ed accertamento delle violazioni in materia di sosta a dipendenti comunali o delle società di gestione dei parcheggi, limitatamente alle aree oggetto di concessione.
La L. 23 dicembre 1999, n 488, all'art. 68, comma 1, ha successivamente chiarito che la L. n. 127 del 1997, art. 17, commi 132 e 133, va interpretata nel senso che il conferimento delle funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni ivi previste comprende, ai sensi del D. Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 12, comma 1, lett. e) e successive modificazioni, i poteri di contestazione immediata nonché di redazione e di sottoscrizione del verbale di accertamento con l'efficacia di cui agli artt. 2699 e 2700 cod. civ..
A tal proposito occorre rilevare che è stato attribuito valore di atto pubblico con efficacia di prova piena ai sensi dell’art. 2700 cod. civ. agli accertamenti compiuti dagli ausiliari "limitatamente alle aree oggetto di concessione" per parcheggi o "sulle corsie riservate al trasporto pubblico": il legislatore ordinario, infatti, può prevedere che l’autorità amministrativa possa attribuire specifiche funzioni di accertamento o di verifica, oltre che a propri dipendenti, anche a dipendenti di enti o società cui sia stato affidato un servizio pubblico o che siano concessionari di un servizio in senso largo, quando questo accertamento o verifica sia connesso o sia utile per il migliore svolgimento dello stesso servizio.
Rientra, quindi, nella discrezionalità del legislatore consentire che talune funzioni, obiettivamente pubbliche, possano essere svolte anche da soggetti privati che abbiano una particolare investitura da parte della pubblica amministrazione, in relazione al servizio svolto e determinare gli effetti ed il valore probatorio (in sede civile) dei suddetti accertamenti e verifiche ed anche dare efficacia di atto pubblico ai relativi verbali.
Peraltro, l'art. 17, commi 132 e 133, in ragione della rilevanza e del carattere eccezionalmente derogatorio del conferimento di tali funzioni a soggetti che, sebbene siano estranei all'apparato della pubblica amministrazione, e non compresi nel novero di quelli ai quali le suddette funzioni sono ordinariamente attribuiti (art. 12 C.d.S.), vengono con provvedimento sindacale legittimati all'esercizio di compiti di prevenzione ed accertamento di violazioni del Codice della strada sanzionate in via amministrativa, deve ritenersi norma di stretta interpretazione (v. Cass. 7.4.2005, n. 7336).
Il legislatore, conscio della natura delle dettate disposizioni, ha avuto cura di puntualizzare che le funzioni esperibili, per i dipendenti delle imprese che gestiscono pubblici parcheggi, riguardano soltanto le violazioni in materia di sosta e limitatamente alle aree oggetto di concessione.
Di preminente valore ai fini interpretativi deve essere considerata la disposizione secondo cui, al personale in questione può esser conferita anche la competenza a disporre la rimozione dei veicoli, ma esclusivamente nei casi previsti dall'art. 158, comma 2, lett. b), c) e d) (art. 68, comma 3, cit.), ovvero dovunque venga impedito di accedere ad un altro veicolo regolarmente in sosta, oppure lo spostamento dei veicoli in sosta o in seconda fila.
Come ha precedentemente stabilito la Cassazione, sezione I civile, con la decisione n. 7336 del 07.04.2005, la ratio dell’attribuzione di questi compiti – individuata nell’esigenza di garantire la piena funzionalità del parcheggio – e, soprattutto, la considerazione che al personale in questione è stato attribuito anche il potere di rimuovere dei veicoli che impediscano di accedere ad un altro veicolo regolarmente in sosta, ovvero di spostare i veicoli in sosta (articolo 68, comma 3, legge 488/99), permette inoltre di ritenere che la funzione di accertamento comprende anche la violazione del divieto di sosta nelle aree immediatamente limitrofe a quelle oggetto della concessione, ma esclusivamente se ed in quanto precludano, nei termini precisati, la funzionalità del parcheggio. Soltanto in presenza di detti presupposti del personale in questione ha il potere di accertare l’infrazione, redigendo un verbale di accertamento dell’infrazione, redigendo un verbale di accertamento dell’infrazione che fa piena prova, ex articoli 2699 e 2770, Cc, fino a querela di falso, con riguardo ai fatti attestati come avvenuti in sua presenza e conosciuti senza alcun margine di apprezzamento o da lui compiuti, nonché alla provenienza del documento ed alle dichiarazioni delle parti, e, in mancanza, il documento non può avere l’efficacia stabilita dell’articolo 68, comma 2, legge 488/99 e fondare ex se l’irrogazione della sanzione amministrativa.
Il legislatore, nel disciplinare tale delicata materia, che estende a soggetti non compresi tra quelli ai quali tali funzioni sono istituzionalmente attribuite, le suddette funzioni, ha pertanto delimitato con rigore il senso di tale attribuzione, precisando come la competenza delegata ai dipendenti della concessionaria siano limitate alle violazioni in materia di sosta dei veicoli commesse nelle aree comunali oggetto di concessione e specificamente destinate al parcheggio, previo pagamento di ticket, potendosi estendere anche alle aree poste a servizio di quelle a pagamento, immediatamente limitrofe, se ed in quanto precludano la funzionalità del parcheggio stesso.
Dalla sentenza della suprema Corte emerge il principio di diritto secondo cui le violazioni in materia di sosta che non riguardino le aree contrassegnate con le strisce blu e/o da segnaletica orizzontale e non comportanti pregiudizio alla funzionalità delle aree distinte come sopra precisato, non possono essere legittimamente rilevate da personale dipendente delle società concessionarie di aree adibite a parcheggio a pagamento, seppure commesse nell'area oggetto di concessione (ma solo limitatamente agli spazi distinti con strisce blu).
Nel caso in cui sussistano tali presupposti, il potere dei dipendenti della società di gestione dei parcheggi deve ritenersi limitato all’accertamento delle sole violazioni in materia di sosta che interessano l’area oggetto della concessione, nonché le aree limitrofe a questa, ma esclusivamente se ed in quanto precludano la funzionalità del parcheggio.
Da tutto ciò emerge, quindi, che i dipendenti di una società di gestione dei parcheggi non possono irrogare sanzioni amministrative nel caso in cui per esempio un ciclomotore sia stato parcheggiato su un marciapiede; il marciapiede infatti non è una zona destinata alla sosta e alla circolazione, con la conseguenza che, anche se limitrofo all’area oggetto della concessione, non può costituire una superficie utilizzabile per compiere le manovre indispensabili a garantire la fruizione del parcheggio.
In tali casi la violazione in questione può essere accertata dai dipendenti delle società di gestione dei parcheggi esclusivamente nel caso in cui vi siano deroghe al divieto generale di fermata e sosta sui marciapiedi - ex art. 158, comma 1, lett. h), Codice della strada, oppure quando il marciapiede sia compreso nell’area oggetto della concessione, oppure, ancora, nel caso in cui al marciapiede, eccezionalmente, possano accedere i veicoli.
La sentenza in rassegna, quindi, ha il pregio di aver definitivamente ribadito un principio ormai consolidato, circoscrivendo i poteri attribuiti a soggetti nei confronti dei quali la legge riserva alcune specifiche prerogative, collegate ad altrettanti specifici obiettivi che sempre più spesso diventano solo lo strumento per arricchire le casse delle società di gestione di parcheggi, indipendentemente dal reale problema del traffico e della sosta.
*avvocato