1 I nuovi indirizzi della pianificazione  2 La costruzione della città pubblica  3 La scelta della perequazione  4 Le strategie  5 La compensazione 6 L’incentivazione 7 In Puglia 8 In conclusione

1 I nuovi indirizzi della pianificazione Il diverso clima culturale e politico in cui operano i due grandi attori della vicenda urbanistica, i poteri pubblici e gli interessi privati, e la manifesta (o presunta per molti) inefficienza ed inefficacia della pianificazione al raggiungimento dei propri scopi hanno portato ad una nuova stagione caratterizzata: dalla intenzione di assicurare il risultato alle scelte pianificatorie in luogo della sola fissazione di prescrizioni urbane, attraverso lo sdoppiamento del piano regolatore in strutturale e operativo/programmatico al fine di renderlo maggiormente flessibile; dalla marginalizzazione dell’istituto espropriativo, perché lento, oneroso e conflittuale; dalla  forte riconsiderazione del ruolo del privato come soggetto attivo e non passivo in grado di svolgere un ruolo pianificatorio; dal passaggio da un’urbanistica per provvedimenti ad una consensuale che opera per mezzo degli accordi; dalla funzione più attiva assunta dagli enti locali, secondo il principio della sussidiarietà; e infine anche dall’abbandono del  sistema classico dello zoning, di suddivisione per zone monofunzionali, per uno anche più attento alla giustizia distributiva al fine di attenuare le forti discriminazioni  e disuguagliane tra proprietari fondiari.

2 La costruzione della città pubblica Altro e grande problema è la difficoltà della costruzione (e del mantenimento) della città pubblica intesa come patrimonio di servizi pubblici, infrastrutture, etc., che deriva da una crescente indisponibilità di risorse e dalla difficoltà e onerosità dell’acquisizione di aree attraverso lo strumento dell’esproprio.
Come è noto, tradizionalmente, attraverso gli strumenti urbanistici si distinguono le aree destinate alle attrezzature collettive e alle infrastrutture da quelle invece suscettibili di una trasformazione promossa da operatori privati. Sotto il profilo giuridico, alle prime viene apposto un vincolo preordinato all'espropriazione per pubblica utilità, mentre alle seconde il beneficio di un'importante valorizzazione economica. La complessità e delicatezza del procedimento espropriativo si è riflesso da sempre sulle modalità di attuazione dei piani urbanistici, tanto che le amministrazioni hanno confinato l'impiego dell’esproprio alle sole aree destinate a infrastrutture, rinunciando sostanzialmente ad acquisire le aree per altre funzioni pubbliche.
Al proposito, si verifica un fatto paradossale (Indovina 2005): le decisioni edificatorie contenute in una pianificazione incrementano la rendita fondiaria, procurando ricchezza per il proprietario, ma al contempo maggiore onerosità per l’amministrazione pubblica in ordine all’acquisizione  di aree per la realizzazione della città pubblica.
La situazione che già critica si è acuita con la nota sentenza 179/1999 della Corte costituzionale, e poi con il Testo unico in materia di esproprio che hanno posto un limite alla durata dei vincoli, stabilendo la necessità, in caso di reiterazione, di un'adeguata motivazione e di un indennizzo a favore della proprietà; e infine, con la sentenza 348/2007 della Corte costituzionale, recepita in qualche modo dalla la Finanziaria 2008 (art. 2 , commi 89 e 90, Legge 24.12.2007 n. 244), con cui l'indennità di esproprio è stata accostata al valore di mercato, rendendo ancora più impraticabile l’istituto.

3 La scelta della perequazione ormai è diventata una scelta obbligata della pianificazione come metodo che permette di dare efficacia all'acquisizione di aree a destinazione pubblica.
Per perequazione si intende l’attribuzione di un valore edificatorio uniforme a tutte le proprietà oggetto di trasformazione territoriale prescindendo dall’effettiva localizzazione della capacità edificatoria sulla proprietà e dalla imposizione di vincoli d’inedificabilità per la dotazione di spazi da riservare alle opere collettive.
I singoli lotti vengono ricompresi in ambiti spaziali più ampi (comparti) con assegnazione di una capacità edificatoria complessiva, sotto forma di indice territoriale (indistintamente sia per le aree destinate a usi privati che ad usi pubblici) e, contemporaneamente, con l’onere di cessione gratuita delle aree necessarie per le attrezzature pubbliche e per le infrastrutture.
Tale sistema rende indifferente per i proprietari fondiari la collocazione spaziale delle aree pubbliche (inedificabili) all'interno del comparto, poiché poi con atti di natura privatistica (permute e/o cessioni di volumetria) la volumetria edificatoria di tutti i lotti (compresi quelli per usi pubblici da cedere) viene aggregata entro aree di concentrazione e tutti i proprietari beneficiano della loro quota di potenzialità volumetrica complessivamente assegnata al comparto sotto forma di indice territoriale.
I proprietari di un comparto perequativo partecipano, dunque, indistintamente in misura uguale alla distribuzione dei valori e degli oneri derivanti dalla pianificazione ai fini della trasformazione.
In sintesi la perequazione assicura all'amministrazione la possibilità di acquisire senza costi i suoli necessari alla collettività con l'accordo della proprietà, alla quale viene comunque riconosciuta una quota di rendita fondiaria. Infine, la perequazione attenua le pressioni su chi pianifica la città, in quanto non c’è più interesse a dirottare decisioni pubbliche verso interessi privati.

4 Le strategie La perequazione (scartando la c.d. perequazione applicata su tutto il territorio di un dato comune di difficile applicazione) ha trovato, in molti casi, applicazione concreta entro due diverse strategie. La prima prevede che il principio perequativo sia applicato solo a tutte le aree oggetto di trasformazione urbanistica (comprensive sia di una parte destinata all’edificazione privata che di una parte per usi pubblici), escluse quindi per esempio le aree del centro edificato, o di consolidamento, o confermate alla funzione agricola, non beneficiarie di alcuna rendita esito delle scelte urbanistiche.
La seconda strategia prevede, invece, l’applicazione del principio perequativo solo per una quota delle aree di trasformazione urbanistica e per le rimanenti  aree la conferma del regime tradizionale zoning insieme all’apposizione dei vincoli a cui segue l'espropriazione per pubblica utilità.

5 La compensazione Forma più complessa di perequazione è la c.d. compensazione, che consente il trasferimento di diritti tra ambiti anche non contigui spazialmente. Il potenziale volumetrico che sorge sull'area destinata a servizi può essere spostato su aree anche distanti considerate invece idonee allo sviluppo urbanistico da parte dell'amministrazione, con cessione bonaria dell’area a destinazione pubblica . Si tratta di formule che comportano una maggiore complessità gestionale, ma che permettono il raggiungimento di importanti obiettivi di carattere urbanistico, come è stato nel caso di Ravenna, in cui il ricorso al trasferimento di diritti edificatori a distanza ha permesso l'acquisizione dei suoli destinati allo sviluppo di importanti dotazioni ambientali della città quali, in particolare, i parchi della cintura verde.

6 L’incentivazione Ancora, la c.d. incentivazione, applicata per esempio nelle riqualificazioni urbane ed edilizie (p.e. che prevedano abbattimenti) ma anche in processi di riqualificazione ambientale e paesaggistica, comporta l’assegnazione di una quantità di edificabilità (maggiore rispetto a quella persa) che può essere esercitata su altre aree ammesse alla trasformazione.

7 In Puglia Anche in Puglia la perequazione urbanistica è stata applicata da molti comuni utilizzando le vecchia legge regionale 56/80, figlia dell'impianto giuridico della legge urbanistica generale del 1942.
Solo ora il ricorso alla perequazione conosce le prime applicazioni all'interno della nuova legge regionale di riforma -la legge urbanistica n. 20/2001- disciplinata nelle sue modalità attuative nei c.d. “Indirizzi, criteri e orientamenti per la formazione dei Piani Urbanistici Generali (PUG)”, parte del Documento Regionale di Assetto Generale (DRAG), attraverso i due principali modelli perequativi (ormai consolidati in ambito disciplinare) da utilizzare nella parte programmatica del PUG: la perequazione generalizzata estesa a tutte le aree comunali oggetto di trasformazione e la perequazione parziale estesa solo ad alcuni ambiti del territorio comunale opportunamente selezionati.
Inoltre, negli “Indirizzi” è indicata una metodologia applicativa consistente nella classificazione delle aree oggetto di applicazione perequativa per stato di fatto e di diritto a cui consegue l'attribuzione di diritti edificatori ciò affinché il principio perequativo divenga efficace ed effettivo strumento di politica fondiaria. Le aree oggetto di trasformazione urbanistica possono presentare caratteristiche diverse, legate al contesto territoriale in cui sono inserite e, quindi, solo ai proprietari di suoli nelle stesse condizioni va attribuito uno stesso indice perequativo.
Infine, è previsto che le aree soggette a perequazione siano attuate per mezzo di comparti di forma diversa (formati previa analisi della struttura proprietaria). Possono presentarsi in forma spazialmente contigua oppure discontigua, e quindi aree anche distanti ma che formano un complesso unitario sotto il profilo funzionale e urbanistico. E’ scoraggiato, invece, l’attribuzione di diritti edificatori senza vincolo di destinazione, in quanto presuppone l’attivazione di un mercato di diritti edificatori che, “fino a questo momento, non è mai stato né introdotto né disciplinato da alcuna normativa”.
Ancora, gli “Indirizzi” richiamano come ulteriore modalità di attuazione della perequazione urbanistica la possibilità offerta dall’art.21 della LR 3/2005, “Permuta di terreni in esproprio con diritti volumetrici” che attribuisce a quei proprietari di aree soggette a esproprio (che scelgano la cessione bonaria ai sensi dell’art. 45 del D.P.R. 327/2001) diritti volumetrici in alternativa all’indennizzo di esproprio.

8 In conclusione, il meccanismo della perequazione urbanistica lungi dal rappresentare in sé la riforma urbanistica o il nuovo regime dei suoli, costituisce un dispositivo gestionale recepito da molte leggi regionali di nuova generazione, il cui ruolo nei processi di costruzione della città pubblica, però, non può e non deve essere sovrastimato rispetto alle sue effettive potenzialità. A tal proposito va ricordato che alcune significative esperienze di perequazione hanno beneficiato del simultaneo impiego di più strumenti di negoziazione pubblico-privato, quali il programma integrato, la costituzione di società di trasformazione urbana o il project financing.
In altri termini, al fine di dare efficacia alla pianificazione, alla perequazione devono essere selettivamente affiancati, nel caso, anche altri strumenti attuativi in funzione delle caratteristiche del problema che via via viene affrontato. E’ di tutta evidenza che i processi attuativi di piani vanno gestiti in modo professionale dalla pubblica amministrazione con efficacia ed efficienza, sulla base di trasparenza e anche di concorrenza, con obiettivi non flessibili prefissati da norme precise trasparenti, non equivoche, al fine di permettere la realizzazione degli obiettivi pubblici ma anche consentendo quelli privati, comunque nell’ottica dell’interesse generale.