1) LO SPORTELLO UNICO PER LE IMPRESE.

Lo sportello unico per le attività produttive viene descritto quale luogo fisico all'interno di ogni Comune, al quale chi è interessato, può rivolgersi per avviare e concludere, in tempi celeri, tutte le pratiche necessarie per l'apertura di una nuova impresa.

Trova la sua ragione d'essere soprattutto come strumento di semplificazione. Ciò significa che esso funziona come interfaccia unico nei confronti del richiedente, in luogo della molteplicità delle amministrazioni  coinvolte  nei numerosi procedimenti autorizzatori connessi con l'insediamento di impianti produttivi, per i quali però agisce non come diretto titolare delle relative funzioni, bensì come collettore e coordinatore dell'azione amministrativa, senza spogliare le stesse amministrazioni della cura dell'interesse pubblico specifico cui  sono preposte. In altre parole , la funzione dello sportello unico sembra essere quella di unificare procedimenti comunque convergenti , al fine  di concluderli tutti con un'unica manifestazione  provvedimentale[1].

Referenti normativi dell'istituto sono il d. lgs. n. 112/98 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello stato alle regioni a agli enti locali, in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997 n. 59) agli artt. 23, 24, 25, nonché il d.p.r. 20 ottobre 1998 n. 447, nel testo vigente come da ultimo modificato dal d.p.r. 7 dicembre 2000 n. 440.

Quanto alle disposizioni contenute nel D.lgs.112/98, l' art 23 attribuisce ai comuni le funzioni amministrative concernenti la realizzazione, l'ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la ricollocazione di impianti produttivi, ivi, incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie. In capo alle regioni restano, invece, compiti strumentali di coordinamento, miglioramento dei servizi, assistenza alle imprese.

L'art. 24 prevede l'istituzione di uno sportello unico presso ciascun comune, salvo l'esercizio in forma associata, che rappresenta l' interfaccia con cui si relaziona il cittadino che deve  avviare un' attività produttiva.

L'art. 25, infine, detta principi in ordine  al procedimento in materia di autorizzazione all'insediamento di attività produttive, dai quali si desume  il principale compito  dello Sportello Unico, ossia  quello di acquisire  la pluralità di assensi, ove ce ne sia la necessità, che debbono essere resi dalle amministrazioni rimanendo l'unico interlocutore  del cittadino.

L'attuazione dell' istituto è stata affidata al D.P.R. 447/98, da ultimo modificato dal D.P.R. 440/00, il quale prevede due distinte modalità  di svolgimento del procedimento, a seconda che lo stesso  si incentri sulla conferenza di servizi (artt. 4 e 5), ovvero sull'autocertificazione (artt. 6-8).

I quest'ultimo caso, si contempla la possibilità che decorso inutilmente il termine previsto per la conclusione del procedimento con un provvedimento espresso (60gg., nel caso di impianti a struttura semplice,  90gg., negli altri casi) detta conclusione possa comunque raggiungersi con il meccanismo del silenzio assenso.

Ai sensi dell' art 4, relativo, invece, al modulo della conferenza di servizi (nella versione anteriore alla riforma del 2000) è la struttura che riceve  la domanda del privato ad attivarsi per richiedere alle altre amministrazioni di esprimere il proprio assenso entro 90 giorni. Se una delle amministrazioni entro i 90 giorni successivi, esprime parere negativo, il responsabile della struttura  nei 3 giorni successivi ne da comunicazione al privato il quale, nei successivi 20 giorni  può chiedere  che venga indetta una conferenza di servizi per superare il dissenso  manifestato dall' amministrazione  che si è espressa negativamente.

Inoltre, la scelta di ricorrere allo strumento della conferenza  è collegata all'inerzia di una delle amministrazioni coinvolte. Infatti, qualora nel termine prescritto, una della amministrazioni interessate non si pronunci, il sindaco, su invito del responsabile del procedimento, convoca una conferenza di servizi ai sensi dell' art 14 L. 241/90. E'opportuno precisare che ha suscitato qualche dubbio il fatto che l' art 4, comma 3, indicasse nel sindaco il titolare del potere di indizione della conferenza: dubbio, ora eliminato dal D.P.R. 440/00 che, nel rispetto della distinzione tra funzioni di indirizzo politico e di gestione amministrativa, ha attribuito la competenza  di indizione al dirigente.[2]

L'art 4, al comma4, prevede forme  di pubblicità al fine di garantire  la trasparenza  della conferenza e la partecipazione di quanti vi abbiano interesse. Infatti , si evince che i soggetti portatori di interessi pubblici o privati, individuali o collettivi, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in  associazioni o comitati  cui possa derivare un pregiudizio possono partecipare con osservazioni che l' amministrazione procedente è tenuta a valutare. Il  comma 6,infine, afferma che il verbale, in cui sono raccolte  le determinazioni  assunte dalla conferenza, tiene luogo del provvedimento amministrativo conclusivo del procedimento.

Accanto alle due ipotesi contemplate innanzi, relative alle modalità di svolgimento, ne esiste una ulteriore, cui ricorrere nel caso in cui il progetto, sebbene contrastante  con i vigenti strumenti urbanistici, sia stato elaborato nel rispetto di taluni parametri ambientali, sanitari, e di sicurezza, nonché inserito in un contesto urbanistico produttivo ritenuto insufficiente o addirittura inesistente. Anche in detta fattispecie  lo strumento da applicare è quello della conferenza di servizi, ma la natura di quest'ultima è prettamente "derogatoria" rispetto alla disciplina urbanistica.[3]

Ed in effetti  sul rapporto tra sportello unico e conferenza  "derogatoria" è intervenuta la Corte Costituzionale che nella sentenza del 26/06/01 n. 206 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., dell'art 25, comma 2, lettera g, del D. lgs. 112/98, il quale  demandando ad uno o più regolamenti  la disciplina  del procedimento in materia di autorizzazione all'insediamento di attività produttive, prevede nel caso in cui il progetto sia in contrasto con uno strumento urbanistico, la possibilità di ricorrere alla conferenza di servizi la cui determinazione, se vi è accordo, costituisce proposta di variante  sulla quale si pronuncia definitivamente il consiglio comunale.

Secondo le regole generali risultanti dall' art 14 quater L. 241/90,come sostituita dalla L. 340/00, la conferenza di servizi può adottare una determinazione positiva sul progetto, non  conforme allo strumento urbanistico generale, anche quando vi sia il dissenso di una delle amministrazioni partecipanti, e quindi anche della Regione. In questo caso, la previsione secondo cui la proposta di variante può essere approvata  definitivamente dal consiglio comunale, senza l'ulteriore approvazione regionale, equivale a consentire che lo strumento urbanistico sia modificato senza il consenso della Regione, con conseguente lesione della competenza regionale in materia urbanistica.[4]

Lo Sportello Unico per le Attività produttive, è stato qualificato dalla Corte Costituzionale[5] come "una sorta di procedimento dei procedimenti" nel senso che "quelli che erano in precedenza, autonomi provvedimenti, ciascuno dei quali veniva adottato sulla base di un procedimento a sé stante; diventano atti istruttori al fine dell'adozione dell'unico provvedimento conclusivo, titolo per la realizzazione dell'intervento richiesto".

La pronuncia richiamata prosegue stabilendo che "Ciò non significa però che vengano meno  le distinte competenze e le distinte responsabilità delle amministrazioni deputate alla cura degli interessi pubblici coinvolti: tanto è vero che, cos' detto nel procedimento semplificato", ove una delle amministrazioni chiamate a decidere si pronunci negativamente, "il procedimento si intende concluso" salva la possibilità per l'interessato di chiedere la convocazione di una "conferenza di servizi al fine di eventualmente concordare quali siano le condizioni per ottenere il superamento della pronuncia negativa".

Dal punto di vista funzionale i due istituti risultano, quindi, accomunati dalla evidente finalità di semplificazione amministrativa che, verrà attuata mediante l'attività di coordinamento svolta da una pubblica amministrazione, la quale, in un caso, come si avrà modo di analizzare in seguito, riunirà i rappresentanti delle diverse amministrazioni per raccogliere contestualmente le diverse manifestazioni di volontà, mentre nell'altro si attiverà per seguire l'iter procedimentale presso i vari Enti al fine di ottenere il provvedimento finale richiesto dall'interessato.

2) LA CONFERNZA DI SERVIZI: CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE.

Al fine di meglio comprendere il collegamento esistente tra lo sportello unico e la conferenza di servizi è opportuno esaminare come quest'ultima opera nella nostra normativa.

Dal 1990 ad oggi la disciplina della conferenza dei servizi è stata modificata ben 5 volte, ed essa ora risulta profondamente diversa da come originariamente ideata.[6]

Quale istituto di riassetto organizzativo per coordinare diversi interessi e diverse competenze pubbliche, la conferenza di servizi, ha ricevuto da parte del legislatore con la legge 340/00 (legge di semplificazione amministrativa 1999, al capo II, con gli art. 9 e ss.) un "abito nuovo", cucitole addosso per adeguarla all'evoluzione dell' amministrazione pubblica del nostro Paese, sempre più protesa verso istituti meno solenni, più informali, capaci di perseguire obiettivi di snellimento e semplificazione dell' intera azione della P.A.

Sulle reiterate modifiche, però, autorevole dottrina, ha paventato apertamente il rischio che continui aggiustamenti dell' istituto ottengano come unico risultato quello di disincentivare il ricorso alla stessa.[7]

La conferenza, è stata definita come un modulo procedimentale  con cui si ottiene il coordinamento e la contestuale valutazione di tutti gli interessi pubblici coinvolti in un determinato procedimento attraverso la trattazione contemporanea di uno stesso "affare" da parte di una pluralità di soggetti pubblici.[8]

Attraverso il coordinamento si mira al conseguimento delle scelte amministrative nel rispetto dei principi dell' efficienza, della trasparenza e con la definizione di precise responsabilità per le posizioni assunte, senza, peraltro, che ciò comporti sacrifici in ordine alla valutazione degli interessi coinvolti. L'obiettivo è l'armonizzazione dei pubblici poteri per rendere l'azione amministrativa veramente unitaria e rispondente ai principi costituzionali.

In ogni singolo procedimento amministrativo possono entrare in gioco una molteplicità di interessi, e le difficoltà relative ad un corretto svolgimento procedimentale dipendono dall'intervento dei soggetti titolari degli stessi separatamente, in tempi e modi diversi. In una situazione del genere la conferenza deve favorire l'accelerazione della azione amministrativa, nonché la sua semplificazione. Tal risultato non viene ottenuto mediante l'arbitraria definizione di una gerarchia tra interessi, con conseguente incidenza sulle competenze delle amministrazioni che ne sono attributarie, ma attraverso una concentrazione temporale della loro acquisizione.

La conferenza non rappresenta una alternativa al procedimento, al contrario si tratta di uno strumento "inequivocabilmente procedimentale" che nel procedimento si inserisce per consentirne uno svolgimento in parte anormale.

La conferenza, quindi, è in grado di realizzare" la sintesi, con effetto di concentrazione e sostituzione della fase del procedimento che in essa si svolge e di cui determina il perfezionarsi."[9]

Ma nonostante il riconoscimento di strumento procedimentale, alla conferenza non  sono mancate le critiche in virtù del nuovo sistema introdotto  dal legislatore  con la L. 340/00. Tante, infatti, sono le assonanze tra gli organi collegiali [10]e la  conferenza di servizi la quale per il suo funzionamento, utilizza, quasi necessariamente, principi istituti e regole che richiamano l' attività dei collegi:

-         la composizione pluripersonale della riunione;

-         la convocazione che deve essere effettuata con un congruo anticipo da valutarsi in base al numero delle p.a. partecipanti;

-         i singoli rappresentanti delle p.a. devono ottenere l' autorizzazione ad esprimere la volontà dell'ente;

-         l' oggetto dell'ordine del giorno deve essere chiaro e non può essere mutato salvo che non vi sia l' assenso  di tutte le p.a. convocate;

-         verbalizzazione delle ragioni che hanno giustificato l' indizione della conferenza;

-         assunzione a maggioranza delle determinazioni relative all'organizzazione dei lavori (art.11 l. 340/00 che ha modificato l'art 14 ter l. 241/90);

-         fissazione di un termine per l'assunzione della  decisione conclusiva;

-         introduzione del principio maggioritario per superare il dissenso  di una o più amministrazioni sulla proposta dell' amministrazione  procedente (art. 12 l. 340/00  che ha modificato l' art, 14 quater l. 241/90).

Ci si chiede, a tal punto, se conferenza di servizi sia davvero un organo.[11]

Le differenze di vedute riverberano i loro effetti  soprattutto sul piano processuale, e cioè nella individuazione del soggetto legittimato passivamente nel contenzioso giurisdizionale quando si impugnano  gli atti assunti  in conferenza.

Da questo punto di vista si tende a ritenere che, se la conferenza assurge ad organo, si configuri un onere di notifica del ricorso ad essa medesima, anziché alle amministrazioni componenti, mentre nell'opposta ricostruzione il ricorso deve essere notificato a quest' ultime.[12]

Il farraginoso dibattito dottrinale ha trovato soluzione già prima dell' entrata in vigore della l. 340/00, grazie  non solo a due pronunce della Corte Costituzionale n. 62 dell'08/02/93, e n. 79 del 10/03/96, che hanno avallato la tesi della conferenza di servizi quale  modulo organizzatorio e procedimentale,[13] ma soprattutto  con l'intervento del Consiglio di Stato, che nella pronuncia  della VI sez. del 9/07/99 n. 1193, [14] ha stabilito  che la conferenza non costituisce un ufficio speciale  della p.a. autonomo rispetto i soggetti che vi partecipano, per cui non è necessaria una ulteriore notifica, in caso di ricorso, ad un organo insussistente. Quindi, ai fini  della corretta instaurazione del contraddittorio le notifiche del ricorso  devono essere effettuate nei  confronti  di quei soggetti che in seno alla conferenza hanno, mercé atti esoprocedimentali, manifestato la propria volontà. (Dello stesso avviso, anche pronunce più recenti: vedasi  T.A.R.  Lombardia del 28/02/02).[15]

Alla  luce di quanto sopra, quindi, il tanto "incriminato" principio maggioritario, introdotto dalla l. 340/00, non ha trasformato la conferenza in un organo: la  conferenza rimane pur sempre un modulo procedimentale! Infatti , tale  principio  è stabilito non come regola base  del funzionamento della conferenza, ma ( come si avrà modo di illustrare nei successivi paragrafi) come rimedio per i casi di dissenso , che rischierebbe di dare  luogo ad una sorta di veto rispetto all'iniziativa  o al progetto sottoposto ad approvazione.[16]

3) MODALITA' ALTERNATIVE DI ACQUISIZIONE DEGLI ASSENSI.

L'art. 14 ter comma 6, della legge sul procedimento amministrativo, afferma espressamente il dovere delle amministrazioni convocate  di partecipare alla conferenza di servizi: dovere che nella disposizione stessa  è specificato in un dovere di partecipazione "regolare", ossia conforme al dettato normativo.

La nuova disciplina, però, non dedica  alcuna disposizione  che sia volta a regolare  le conseguenze  da ricollegarsi alle fattispecie dell' assenza e della partecipazione irregolare per cui ci si chiede se ci si trovi davvero  dinanzi ad una lacuna del testo normativo. In realtà no, in quanto è possibile   rintracciare  la disciplina da riservare a tali fattispecie  da un lato nell' art 14 ter, comma 7, dedicato  alla disciplina  delle modalità di acquisizione  degli assensi alternative  a quella "normale", dall' altro al  comma 9 dello stesso articolo decisivo per la risoluzione del problema dell' assenza.

Soffermiamo la nostra attenzione  sull' art. 14 ter, comma 7, ai sensi del quale "si considera  acquisito l'assenso dell' Amministrazione il cui rappresentante  non abbia espresso definitivamente  la volontà  dell' Amministrazione rappresentata e non abbia notificato all' Amministrazione  procedente, entro il termine di  30 giorni  dalla data di ricezione  della determinazione di conclusione  del procedimento, il proprio motivato dissenso, ovvero nello stesso termine  non abbia impugnato  la  determinazione conclusiva della conferenza di servizi".

 

Questa norma è diretta a regolare, prima di tutto, l' acquisizione dell' assenso delle amministrazioni  che hanno preso parte alla conferenza  ma che non si siano espresse né a favore né contro la proposta dell' amministrazione. La disposizione esaminata è suscettibile di essere interpretata  estensivamente  fino a ricomprendere, oltre l'ipotesi appena illustrata anche il caso dell'Amministrazione irregolarmente rappresentata, ossia dell'Amministrazione che, proprio per  aver partecipato alla conferenza di servizi a mezzo di un rappresentante non legittimato ad esprimere  definitivamente la volontà dell'Amministrazione, non abbia espresso perché ciò "non poteva fare"!

Sul punto si e pronunciato anche il T.A.R. Lombardia, sez. III, nella sentenza del 28/02/2002 n. 888[17] il quale afferma che la disciplina contenuta nell' art. 14 ter, comma 7, della legge sul procedimento va riferita anche alle ipotesi della partecipazione "irregolare" e di mancata  partecipazione alla conferenza da parte del rappresentante dell' Amministrazione interessata, ipotesi nelle quali si considera acquisito l' assenso dell' Amministrazione, in quanto la ratio della velocizzazione dell' azione amministrativa consente di considerare allo stesso modo le ipotesi indicate.

Siffatta lettura estensiva del comma 7 offre, quindi, una soluzione ragionevole alla fattispecie della partecipazione irregolare, riconoscendo  all'organo competente dell'Amministrazione irregolarmente rappresentata in conferenza un termine di 30 giorni dalla ricezione della decisione positiva eventualmente assunta in conferenza  per aderire in via silenziosa alla decisione adottata, o alternativamente, per contestare tale decisione sul piano sostanziale (dissentendo), ovvero processuale (impugnando), manifestando in tal modo una volontà di segno contrario capace di impedire l'imputazione in capo ad essa della decisione. Inoltre, la possibilità di impugnare la determinazione conclusiva della conferenza  risponde ad una ragione di semplificazione  che è quella di diminuire le cause di impugnativa del provvedimento finale.

L'impugnativa della determinazione conclusiva della conferenza di servizi può condurre all' annullamento della decisione illegittima e alla caducazione  del provvedimento finale ad essa conforme.[18]

La fattispecie dell' assenza, invece, non rientra nell'ambito di applicazione dell' art 14 ter, comma 7; infatti la legge, per le Amministrazioni convocate ma assenti, detta una disciplina molto più rigorosa  nell' ambito dell' art 14 ter, comma 9, nel senso che non sono legittimate ad "usare" i meccanismi sostanziali e processuali  previsti dal comma 7 del citato art 14 ter.

Inoltre, per quanto attiene agli effetti da ricollegare ai dissensi espressi fuori dalla conferenza,  resta da chiarire il rapporto tra l' art 14 quater, primo comma , il quale contempla l'ipotesi  del motivato dissenso .... "a pena di inammissibilità" che "deve essere manifestato nella conferenza" e l'art. 14 ter, comma 7. Infatti , il motivato dissenso  contemplato  in quest'ultima disposizione,  rileva solo come dissenso "inammissibile" perché espresso fuori dalla conferenza. Pertanto, mentre i motivati dissensi espressi in conferenza  hanno per oggetto una decisione in formazione, i motivati dissensi, espressi fuori, sono rivolti ad una decisione già formata ed assunta, benché  prima che essa sia formalizzata e resa vincolante. [19]

4)IL MOTIVATO DISSENSO ESPRESSO IN SEDE DI CONFERENZA: ART.14 QUATER.

L' art 14 quater, della legge sul procedimento, detta la disciplina  dei dissensi  espressi in sede di conferenza di servizi.

Nel primo comma è contemplata la possibilità che in seno alla conferenza  vengano espressi più dissensi  sulle proposte in essa esaminate. Il dissenso , però, non può risolversi in un semplice veto , ma potrà essere espresso purché ricorrano  i seguenti presupposti: il dissenso venga espresso, a pena di inammissibilità, da un rappresentante di una Amministrazione regolarmente convocata, e manifestato nell'ambito della conferenza; deve essere congruamente motivato; va riferito esclusivamente a questioni che costituiscono oggetto della conferenza; deve  indicare le modifiche progettuali necessarie ai fini dell'assenso[20].

La disciplina originaria della conferenza di servizi, risalente alla prima formulazione della legge 241/90, non prevedeva alcun meccanismo di superamento del dissenso. Essa delineava un modello puro di conferenza, basato sul principio  del consenso unanime: la presenza di uno o più dissensi, impedendo il raggiungimento dell'unanimità, conduceva alla paralisi della stessa e alla mancata adozione delle determinazioni concordate.

I meccanismi di superamento del dissenso sono stati introdotti dal legislatore successivamente, in sede di modifica del testo originario, attraverso l'art 14 comma 3 bis della legge sul procedimento (aggiunto con l'art 17 comma 2 della legge n. 127/97, e  integrato con l'art. 2 comma 28 della legge n. 191/98).

La previgente disciplina (art. 14, comma 3 bis e 4), prevedeva un meccanismo in forza del quale se una delle Amministrazioni partecipi avesse espresso motivato dissenso anche nel corso della conferenza, l'Amministrazione procedente avrebbe potuto assumere la determinazione conclusione positiva del procedimento e tale potere risultava subordinato soltanto all'onere di comunicazione di tale "sovraordinazione", a seconda del livello territoriale dell'Amministrazione procedente o dissenziente, al Presidente del Consiglio dei Ministri, o al Presidente della Regione o al Sindaco, che avrebbe potuto disporre la sospensione della determinazione.

La sospensione era fondata su valutazioni di mera opportunità e se essa non fosse intervenuta, nei successivi 30 giorni, la determinazione sarebbe divenuta esecutiva; al contrario, la conferenza avrebbe dovuto ritenersi sciolta se, disposta la sospensione, non fosse seguita una nuova decisione che, avesse tenuto conto delle osservazioni dell'organo di vertice. In casi speciali, ossia in caso di dissenso espresso da Amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico- artistico o della tutela della salute, il potere di sostituzione era attribuito direttamente al Presidente del Consiglio, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri.

In realtà, i meccanismi di superamento del dissenso non incrinavano  nella sostanza il principio dell'unanimità,dato che essi operavano quale spostamento di competenza.[22]

Ma nella previgente disciplina non  era  contenuta alcuna previsione  che consentisse di stabilire se vi fosse un limite minimo di assensi necessario per attivare  il meccanismo di sostituzione, per cui tale lacuna conduceva a disfunzioni di varia natura in merito al regolare svolgimento dei lavori della conferenza.[23]

La nuova disciplina dei "dissensi espressi in sede di conferenza" contenuta nell'art 14 quater, invece, è improntata al raggiungimento  dell' obbiettivo dell'esito positivo della conferenza, che seppur fortemente incoraggiato (attraverso l'introduzione del principio maggioritario), non può essere soddisfatto a qualsiasi costo( a discapito,cioè, di una attenta ed accurata valutazione comparativa  degli interessi pubblici coinvolti).

Il secondo comma dell' art 14 quater costituisce il fulcro dell'intera  nuova disciplina della conferenza di servizi; esso prevede che "se una o più Amministrazioni hanno espresso nell' ambito  della conferenza il proprio dissenso sulla proposta dell'Amministrazione procedente, quest'ultima, entro i termini perentori indicati dell' art 14 ter comma3, assume comunque la determinazione di conclusione del procedimento  sulla base della maggioranza delle posizioni espresse in sede di conferenza di servizi. La determinazione è immediatamente esecutiva."

Quindi, i motivati dissensi espressi in  sede di conferenza  sono idonei ad esplicare due ruoli distinti: nel caso si presentino in numero maggiore dei consensi andranno ad integrare una situazione che la legge stessa qualifica come "insuperabile"; nel caso contrario, esplicheranno una rilevanza "qualitativa", ininfluendo (ciascuno di essi) sul contenuto  della determinazione  conclusiva della conferenza e risultando pertanto superabili solo se motivati ragionevolmente.

Alla luce di quanto sopra, l' art 14 quater non assoggetta  l'assunzione della decisione della conferenza al principio maggioritario, né trasforma la determinazione conclusiva in una deliberazione[25], visto che, nel caso in cui  l'esito positivo della conferenza risulti impedito (dissensi insuperabili), alla  stregua  dell' art 2 comma 1 della legge sul procedimento,  e dell' art. 14 quater, comma 2, in base al quale "l' Amministrazione procedente assume.... comunque la determinazione  di conclusione del procedimento...", quest'ultima sarà tenuta a svolgere una attività di mera formalizzazione dell'esito negativo della conferenza.

Questo significa che la maggioranza dei consensi  delle Amministrazioni partecipanti alla conferenza sulle proposte dell'Amministrazione procedente è considerata un fatto rilevante, a cui è collegata l'attivazione dei poteri sostitutivi  dell'Amministrazione procedente: la necessità di tener conto della maggioranza delle posizioni espresse nell'ambito della conferenza vale a vincolare il potere sostitutivo dell'amministrazione procedente e a temperare l' autonomia decisionale, favorendo il confronto e la cooperazione.

La prospettiva del superamento delle inerzie e dei dissensi finisce con il responsabilizzare tutte le amministrazioni interessate, inducendole a ricercare, nel corso degli incontri, un confronto serio e proficuo secondo gli auspici, che erano già stati espressi  dalla Corte Costituzionale nella sentenza  del 19/03/96 n. 79, nella quale  si affermava che solo il dialogo e la reciproca interlocuzione sviluppano e rendono effettiva la cooperazione tra le amministrazioni in vista del raggiungimento  degli obiettivi comuni[26].

Il meccanismo di superamento del dissenso, attraverso l'adozione del principio maggioritario, ha valenza generale, ma soffre di una eccezione indicata nell'art 14 quater, comma 3, nel caso in cui il dissenso, in seno alla conferenza, venga espresso da una Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico- territoriale, del patrimonio storico-artistico o della tutela della salute. In tal caso la decisione è rimessa al Consiglio dei Ministri,[27] ove l'Amministrazione dissenziente ovvero quella procedente sia un'Amministrazione statale, o al competente organo collegiale esecutivo dell'ente territoriale negli altri casi. Dette autorità decidono nel termine de 30 giorni, prorogabile una sola volta di ulteriori 60 giorni, nel caso la questione sia valutata di difficile soluzione quanto agli aspetti istruttori.  Il  comma 4  dell' art 14 quater, prevede altresì, "che quando il dissenso è espresso da una Regione, le determinazioni  di  competenza del Consiglio dei Ministri previste al comma 3 sono adottate con l'intervento del Presidente della giunta regionale interessata, al quale è inviata a tal fine  la comunicazione  di invito a partecipare alla riunione, per essere ascoltato,senza diritto di voto." [28]

E' opportuno completare l' esame dell' art 14 quater  dedicando alcune considerazioni al comma 5. In effetti, il legislatore dopo aver dettato previsioni volte  ad armonizzare  lo svolgimento della V.I.A. con quello della conferenza  e, soprattutto dopo aver affermato la necessità  che la conferenza  trovi svolgimento dopo  l'acquisizione della   valutazione di impatto ambientale (art. 14 ter comma 4), non ha  disciplinato l'esito negativo della V.I.A. come ostativo della  determinazione positiva. In  effetti, il comma 5  rende possibile  il superamento dell'esito negativo della V.I.A., attraverso l' applicabilità dell' art.5 comma 2 lett.c bis della legge 400/88 che prevede  che il Consiglio dei Ministri su impulso del Presidente possa svolgere una funzione di mediazione per il superamento  dei contrasti tra amministrazioni.[29]

5) L'ESITO DELLA CONFERENZA DI SERVIZI

Il nuovo art. 14 ter, comma 9,  della legge sul procedimento, costituisce una vera e propria norma di chiusura dell'intera disciplina della conferenza.

 Ai sensi di tale previsione  di legge "il provvedimento finale conforme alla  determinazione conclusiva  favorevole della conferenza  di servizi sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta  o atto di assenso comunque denominato di competenza delle Amministrazioni  partecipanti, o comunque invitate a partecipare, alla predetta conferenza".[30]

Applicabile a tutti i modelli di conferenza  tale disposizione, inoltre, disciplina con chiarezza il rapporto tra decisione assunta in sede di conferenza e provvedimento formale. Infatti, nel caso in cui  la determinazione conclusiva della conferenza abbia un contenuto negativo, non è necessario che tale determinazione venga eseguita da un provvedimento formale, in quanto non vi sono effetti giuridici da eseguire. Solo nel caso  di "determinazione  conclusiva favorevole" della conferenza la legge impone il dovere di formalizzare tale decisione in un provvedimento, che, rammentiamo, deve essere conforme alla  decisione.

E' bene sottolineare  che tale provvedimento finale, raccoglie in un documento unitario una serie di provvedimenti, convergenti nel contenuto, costituenti atti finali dei diversi procedimenti (o subprocedimenti) che si sono svolti (per quanto attiene alla fase di valutazione comparativa degli interessi pubblici) congiuntamente e contestualmente in conferenza di servizi[31].

 Inoltre, è la stessa  amministrazione procedente che è competente all' adozione del provvedimento finale, il quale non può discostarsi dalle indicazioni emerse in sede di conferenza. In caso contrario, il provvedimento finale  non può sostituire gli assensi indicati.[32]

Altro problema, è la sussistenza o meno del potere di revocare in via di autotutela la decisione assunta in sede di conferenza e l' individuazione dei soggetti cui tale potere sia eventualmente attribuibile. [33]

Sembra che, in base alla nuova disciplina, debba escludersi la possibilità, ad iniziativa della sola amministrazione procedente, di revocare unilateralmente il provvedimento finale, in quanto la conferenza è tesa a coagulare le volontà di più amministrazioni: sarà, quindi, necessaria la convocazione di una nuova conferenza.  [34]

Altra questione è se l'autotutela possa essere utilizzata anche dalle amministrazioni che hanno manifestato il proprio assenso alla conferenza di servizi. In senso negativo depone l'impianto generale  della disciplina della conferenza che pare inibire ripensamenti unilaterali.

Sul punto si sono pronunciati anche i giudici di Palazzo Spada, affermando che quando si tratta di un atto di autotutela, il provvedimento deve essere adottato seguendo lo stesso procedimento con cui si è provveduto all' emanazione dell'atto.[35]

 La norma in esame, inoltre, permette di sciogliere i dubbi relativi agli effetti da ricollegare alla fattispecie dell'assenza, cioè dell' Amministrazione regolarmente convocata ma assente, nella parte in  cui prevede "il provvedimento finale ......... sostituisce, a tutti gli effetti, gli atti di assenso  di competenza delle amministrazioni  comunque invitate a partecipare alla conferenza".

Le amministrazioni assenti vengono, quindi, sanzionate più gravemente, rispetto alle amministrazioni che partecipano in modo  irregolare (le quali possono sempre far leva sui meccanismi previsti dall' art 14 ter, comma7), visto che possono solo subire  gli effetti del provvedimento finale. [36] Infatti, in considerazione del fatto che l'amministrazione assente resta inerte, e che il criterio facente leva  sulla messa in opera del potere  sostitutivo non  trova applicazione, on si forma alcun atto che sia imputabile alla stessa; di conseguenza, alla violazione del dovere di partecipare (art 14 ter ,comma 6), la legge ricollega direttamente  in capo  a tali  amministrazioni  il nuovo assetto di "interessi" scaturenti dalla conferenza, soprattutto sul piano delle responsabilità.

Di diverso avviso il T.A.R. Lombardia che, nella sentenza già citata innanzi n. 888/02, ha affermato che la disciplina dell'art. 14 ter comma 7, vada riferita anche all'ipotesi di mancata partecipazione alla conferenza dell'amministrazione regolarmente convocata; pertanto, secondo tale indirizzo le differenti ipotesi di partecipazione irregolare e di assenza vanno trattate allo stesso modo.

                                                                                                                                    Avv. Stefania Rocca

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[1] M. SGROI , Lo sportello unico per le attività produttive: prospettive e problemi di un nuovo modello di amministrazione, in Dir. amm. 2001,1,179.

[2] F. CARINGELLA, Corso di diritto amministrativo, tomo II, Giuffrè, Milano,2001,1367.

[3] F. MARTINELLI, M. SANTINI, Sportello unico e conferenza di servizi derogatoria al vaglio del giudice costituzionale, in Urb. App. 2002, 2, 177.

[4] Per un ampia rassegna della questione si rimanda a MARTINELLI - SANTINI, op cit., e M. SGROI, La conferenza di servizi  tra semplificazione procedimentale  e amplificazione delle competenze, in Urb. App. 2002, 9.

[5] Corte Costituzionale sentenza n. 376 del 23/07/2002.

[6] In particolare dalla l. 24/12/93 n. 537; dalla l. 15/05/97n. 127( che ha introdotto gli artt. da 14 bis a 14 quater); dalla l. 16/07/191; infine dalla l. 340/00.

[7] F. G. SCOCA, in uno scritto successivo all' entrata in vigore della L. 127/97, pur constatando che restavano oscuri  aspetti  tutt' altro che marginali dell' istituto, in particolare sul funzionamento della conferenza, ritiene, tuttavia, che "il chiarimento potrà avvenire (ed è opportuno che avvenga) dalla prassi e dalla giurisprudenza, non è necessario né auspicabile che il legislatore ritorni nuovamente sul tema continuando a modificare la disciplina dell'istituto, ed impedendo che essa si rassodi nella concretezza della pratica utilizzazione". SCOCA, Analisi giuridica della conferenza  di servizi, in Dir .amm., n. 2/99, 255.

[8] L'inquadramento della conferenza tra i modelli di coordinamento è abbastanza unanime tra la dottrina che se ne è occupata : M. A. QUAGLIA, La conferenza di servizi: profili procedimentali, in Quaderni regionali, 1991, 105;

A. SCALA, La  conferenza di servizi nel quadro delle  misure volte alla semplificazione dell' attività amministrativa, in Nuova Rassegna, 1994, 1292;

L. CASO, Prime riflessioni  sulla conferenza di servizi, in Giu. Italiana,1993, 53.

Per un ‘ampia rassegna critica del dibattito dottrinale sul coordinamento v. E. STICCHI DAMIANI, Attività amministrativa,consensuale e accordo di programma, Giuffrè ,Milano, 1992, 20 e ss. 

[9] P. FORTE, La conferenza di servizi e il procedimento amministrativo, in Legalità e giustizia, 1992,466 ss.

[10] Nel senso della conferenza si servizi assimilabile agli organi collegiali alle origini della sua comparsa:

CATURANI, La conferenza di servizi, in Rivista trimestrale degli appalti, 1989, 1165 sembra propendere per la struttura collegiale sotto il profilo organizzatorio ma solo per la conferenza indetta per  le opere straordinarie per i Mondiali di calcio di cui alla L. 205/89;

VIRGA, Relazione di sintesi,in La disciplina generale del procedimento amministrativo, XXXII CONVEGNO DI SCIENZA DELL'AMMINISTRAZIONE DI VARENNA, Milano, 1989,261;

CORSO- TERESI, Procedimento amministrativo e accesso ai documenti , Maggioli, Rimini,1991,105, si sostiene  che con la conferenza si sostituisce al procedimento un  collegio "non istituzionale" "anomalo" non potendosi ad esso applicare le regole della collegialità ed il principio maggioritario. Tale affermazione , dovrebbe,oggi, risultare attenuata con riguardo al modello di conferenza introdotta dalla L. 340/00 nella quale tali regole trovano applicazione.

[11] Tendono ad orientarsi in tal senso, CARINGELLA-TARANTINO, Il nuovo volto della conferenza di servizi  dopo al L. 340/00, in Urb. App., 2000, 368. Contra, anche dopo la L. 340/00, I. FRANCO, Il nuovo procedimento amministrativo commentato, Padova, 2001, 308 e 314.

[12] G. TACCOGNA, Questioni in tema di conferenza di servizi, in Foro amm., T.A.R.,2002,844.

[13] Così C. Cost. 08/02/93, n. 62 , in Le Regioni.,1993 1563, e C. Cost. 10/03/96, n.79, in Foro it 1996, I,1939.

[14] In Cons. Stato,1999, I, 1096. In tal senso v. Cons. Stato, sez. V, 7/10/2002, n. 5295, in Cons. St, 2002, I, 2146.

[15]In  Foro amm., T.A.R., 2002, 839.

[16] TACCOGNA, op. cit.,848.

[17]In Foro amm., TAR, 2002, 839 con nota di TACCOGNA.

[18] FARES, La conferenza di servizi dopo la legge 24 novembre 2000, n. 340, in Studium iuris, 7-8/2001, 807.

[19] D' ORSOGNA, op., cit.;  TACCOGNA,op., cit.,invece, sostiene che la possibilità di manifestare il dissenso non nell'ambito della conferenza , prevista dal comma 7 ,sia una svista del legislatore il quale ha voluto codificare la regola della necessaria manifestazione del dissenso nell'ambito della conferenza, regola, che trova conferma nella disciplina dettata per il superamento del dissenso.

[20] L. OLIVIERI, La conferenza di servizi nel progetto di semplificazione amministrativa, in giust. Amm.it, sito telematico.

[21] G. FARES, op.cit.; MORBIDELLI, Il procedimento amministrativo,volume II, Monduzzi, Bologna, 2000.

[22] In tal senso CARINGELLA, Il procedimento amministrativo. Commento organico alla L. 241/90, Napoli,1998,164.

[23] F. G. SCOCA , Analisi giuridica della conferenza di servizi, Dir.Amm., 2, 1999, 286.

[24] D'ORSOGNA, op.,cit.,688.

[25] Per alcuni accenni critici IORIO, La conferenza di servizi inciampa sul principio maggioritario, in Italia oggi, n. 40, 2001, 44.

[26] In Rivista giuridica dell' urbanistica, n. 2 ,parte I, 1996,144 ss.

[27] M.SGROI, op., cit.

[28] A. MARGHERITI, La conferenza di servizi dopo la l. 340/00, in giust. Amm. it., sito telematico.

[29] F. CARINGELLA op.,cit.

[30] Questa formulazione molto ampia si spiega in ragione del fatto che la conferenza può essere anche impiegata per acquisire atti di consenso cui è subordinata l'attività del privato.

[31] D. D'ORSOGNA, op. cit.,693.

[32] F. CARINGELLA op. cit. L'autore rileva come le disposizioni relative alle fasi conclusive della conferenza di servizi, risultino confuse, distanti e non legate da sequenzialità logica.

[33] G. CIAGLIA., op. cit. Sul punto, in passato, si erano formati diversi orientamenti, che andavano dalla negazione di ogni potere di ritirare l'assenso, una volta rilasciato, all'affermazione dell'esatto contrario. Si tratta di una questione connessa al problema più generale della natura dell'atto conclusivo della conferenza, per il quale si discuteva se poteva essere ritenuto o meno atto collegiale.

[34] CIAGLIA,op. cit., D'ORSOGNA, op. cit., CARINGELLA op. cit.

[35] Sentenza CONS. STATO, V sez., 2/10/00 n. 5210, in Cons. Stato .it

[36] In tal senso D'ORSOGNA op.,cit., e CARINGELLA op. cit.