La legge Finanziaria 2003, n. 289 del 27.12.2002 ( in G.U. 31.12.2002 n. 305 ) ha decisamente rafforzato gli strumenti di controllo diretti a verificare il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.
All’art. 28 “Acquisizione di informazioni”, il legislatore prevede, proprio per il raggiungimento degli obiettivi prefissati, che “Il Ministero dell’Economia e delle Finanze provvede all’acquisizione di ogni utile informazione sul comportamento degli enti ed organismi pubblici di cui all’art.1 co. 2 del D.Lgs. 30.03.01 n. 165 anche con riferimento all’obbligo di utilizzo delle convenzioni CONSIP (…)”; ed al fine di garantire le rispondenza dei conti pubblici ai criteri fissati nel Trattato Istitutivo CEE, con L. 1203/1957, per verificare che gli stati membri non determinino disavanzi pubblici eccessivi, il legislatore stabilisce che tutti i dati relativi alla spesa delle P.A. devono essere codificati in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, rimandando a successivi interventi ministeriali, di concerto con la Conferenza Unificata di cui all’art. 8 co. 1 del D.L.gs 281/1997, la concreta disciplina delle procedure e tempistiche necessarie per creare tale uniformità.
E’ evidente che il legislatore, prevedendo la possibilità per il Ministero dell’Economia e delle Finanze di acquisire ogni informazione utile per verificare il comportamento delle P.A., non vuole limitare il proprio intervento a singoli atti per valutare semplicemente la legittimità degli stessi, ma si propone di andare ben oltre, prevedendo un controllo, a livello centrale, dell’attività gestionale dell’Ente, insinuandosi, pure, (circostanza che prevedibilmente creerà non pochi problemi a livello di compatibilità costituzionale) nella valutazione, di merito, delle scelte gestionali dell’Ente medesimo.

Un espresso riferimento, in relazione al controllo gestionale dei singoli enti, è dato proprio dalla previsione dell’obbligo di utilizzo delle convenzioni CONSIP.
Il suddetto obbligo, in particolare, è previsto dall’art. 24 della richiamata legge finanziaria che, nel dettare una disciplina specifica per l’acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni, ivi compresi, per quel che ci riguarda, gli Enti Locali, espressamente dichiara, nell’incipit del dettato, che il fine precipuo, e, nel contempo, la ragione di fondo, di tale normativa, è quello del perseguimento degli obiettivi della trasparenza e della concorrenza; obiettivi che sono alla base di tutta la disciplina prima comunitaria e, quindi, interna, in tema di evidenza pubblica.
Nello specifico, la disciplina introdotta con la L.289/02 abbassa, di molto, la soglia aldilà della quale le P.A. sono tenute a seguire le procedure cd. aperte o ristrette secondo le modalità previste dalla normativa interna di recepimento della normativa comunitaria per l’aggiudicazione di appalti di pubbliche forniture e di pubblici servizi.
La novità introdotta al comma 1 dell’art. 24 prevede, infatti, che dette procedure dovranno essere seguite anche quando il valore delle forniture o dei servizi da aggiudicare sia pari o superiore ad € 50.000.
La legge finanziaria, allora, non ha fatto altro che abbassare la cd. soglia comunitaria da 200.000 DSP, pari ad € 249,681, alla cifra di € 50.000, con ciò recependo quelle che, da tempo,erano state delle precise indicazioni ministeriali che, con numerose circolari interpretative, avevano evidenziato la necessità di applicare anche agli affidamenti sotto soglia comunitaria, i principi fondamentali del trattato, allo scopo dichiarato di garantire la trasparenza e la concorrenza e, di conseguenza, di evitare quanto più possibile il fenomeno degli affidamenti diretti (prevedendo anche prescrizioni più stringenti per il ricorso alla trattativa privata, di cui si dirà più oltre) anche per importi di notevole entità.
Tutto questo, però, se da un lato comporterà, si presume, un sensibile miglioramento del buon andamento dell’azione amministrativa in termini di trasparenza e par condicio, di sicuro avrà come conseguenza, in contropartita, un appesantimento delle procedure, soprattutto, come parte della dottrina ha già fatto notare, per quel che riguarda gli oneri connessi alla pubblicità, in particolare con riferimento alle dovute pubblicazioni sulla Gazzetta Ufficiale.
E’ evidente, infatti, che, contrariamente a quanto affermano alcuni interpreti, il richiamo alla disciplina applicabile agli affidamenti (che finora sono stati considerati ) sopra soglia, non si limita ai tempi ed ai modi, intesi solo come individuazione della metodologia di gara per la scelta del contraente e, quindi, dell’individuazione dell’offerta migliore, ma deve necessariamente riferirsi a tutta la procedura di evidenza pubblica che sorregge tale scelta: e non può che essere questa l’interpretazione della novella legislativa, se è vero, come si è già sottolineato, che la ratio della stessa è quella esplicitamente enunciata nelle prime parole dell’art. 24.
La medesima norma, poi, al successivo comma 2, prevede specifiche ipotesi di esclusione dall’applicazione della normativa dettata al comma 1 per:
1) i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti;
2) le pubbliche amministrazioni che facciano ricorso alle convenzioni quadro definite dalla CONSIP SpA ai sensi degli art. 26 della legge 23-12-1999 n. 488, 59 della legge 23-12-2000 n. 388, e 32 della legge 28-12-2001 n. 488, ovvero facciano ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all’art. 11 del D.P.R. 4-04-2002 n. 101;
3) le cooperative sociali, ai sensi dell’art. 1, co.1 lett. b) della legge n.381 dell’8-11-1991.
Ancora una volta, tuttavia, il legislatore ha perso un’occasione per essere chiaro nel dettare una disciplina specifica: se, infatti, è evidente che i riferimenti di cui alle lettre a) e b) sono ai soggetti quali stazioni appaltanti, in un caso perché trattasi di amministrazioni di modeste entità, i cd comuni polvere, che difficilmente sono dotati di un apparato in grado di gestire procedure complesse anche per affidamenti di modesto importo, e nell’altro caso perché è comunque assicurata la trasparenza e la concorrenza delle procedure usate per l’approvvigionamento di beni e servizi, il riferimento contenuto nella lettera c), alle cooperative sociali, parrebbe, diversamente dai primi due, orientato più che alle stesse quali stazioni appaltanti, visto che non sono incluse nell’ambito soggettivo di applicazione di cui al comma 1, alla ipotesi in cui siano destinatarie di affidamenti diretti da parte dei soggetti tenuti, negli altri casi, al rispetto della disciplina novellata.

Ulteriore tratto distintivo delle novità introdotte con l’art. 24 L.F. è il rafforzamento degli obblighi delle P.A. nei confronti della CONSIP SpA.
Se, infatti, nel comma 3, salvo quanto già previsto nelle disposizioni richiamate nel comma 2 relative alla CONSIP SpA ed agli acquisti mediante convenzioni centralizzate, viene introdotto l’obbligo assoluto per le P.A., di utilizzare le convenzioni quadro definite dalla CONSIP SpA, derogabile solo se la P.A. decida di porre, comunque, a base d’asta il prezzo definito in convenzione dalla CONSIP medesima; al comma 6 del medesimo art. 24 è prevista, al precipuo fine di “razionalizzare e contenere la spesa pubblica” la possibilità, per la CONSIP SpA di stipulare, nel settore delle forniture e dei servizi, convenzioni quadro con le singole amministrazioni per l’approvvigionamento di beni o servizi di specifico interesse, ovvero, nelle stesse ipotesi, di prestarsi a fungere, a titolo gratuito, per conto, e su specifica richiesta delle P.A. medesime, da stazione appaltante, nel rispetto della disciplina interna e comunitaria di riferimento.
Giova subito sottolineare che il rafforzamento degli obblighi derivanti dalla nuova disciplina è segnato proprio dalla previsione del comma 5 dell’art. 24 che espressamente commina la sanzione civilistica della nullità per i contratti stipulati in violazione degli stessi; e, contestualmente, prevede, da una parte la responsabilità personale del dipendente che ha sottoscritto il contratto per le obbligazioni da esso derivanti da quei contratti e, dall’altra, che la stipula in sé sia da considerarsi causa di responsabilità amministrativa (prevista e disciplinata dalla Legge n. 20/94), determinando, altresì , l’entità del danno erariale, da quantificarsi nella differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni CONSIP ( il cui obbligo di utilizzo è stato disatteso) e il prezzo effettivamente pattuito nel contratto stipulato in violazione degli obblighi di legge.

L’art. 24, infine, al comma 5 detta prescrizioni innovative specifiche anche con riferimento alla trattativa privata quale metodo eccezionale di scelta del contraente.
Premesso, come è noto, che i casi di ricorso alla trattativa privata sono da considerasi tassativi, e sono quelli previsti dall’art. 41 del R.D. 23/05/1924 n. 827 “ Regolamento per l’amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato”, nonché da disposizioni speciali in tema di lavori pubblici, di servizi e forniture anche sopra soglia, in tutti i casi in cui è comunque consentita, è necessario procedervi osservando precise indicazioni procedurali e sostanziali; è necessario, cioè:
a) verificare che si tratti di casi eccezionali ed adeguatamente motivati;
b) previamente esperire una adeguata e, soprattutto, documentata indagine di mercato;
c) trasmettere comunicazione dell’affidamento alla sezione regionale della Corte dei Conti.
Resta da capire, tuttavia, cosa intenda il legislatore quando si riferisce ai “casi eccezionali e motivati” dal momento che, come si è evidenziato, già prima di questa norma le possibilità di ricorso alla trattativa privata erano tassat//vamente stabilite dal legislatore e che la stessa scelta, anche per costante affermazione giurisprudenziale, doveva essere adeguatamente motivata sul punto dal responsabile del procedimento; e che cosa precisamente dovrà essere comunicato alla Corte dei Conti, se, cioè, sarà sufficiente una comunicazione dell’avvenuto affidamento o se, al contrario dovrà essere trasmessa più corposa documentazione e, in tal caso, quale.

Resta da evidenziare, comunque, che al comma 9, l’art. 24, proprio al fine di rispettare i principi costituzionali in materia di riparto delle competenze, specifica che proprio le disposizioni maggiormente innovative e cioè quelle relative all’abbassamento della soglia comunitaria in tema di procedure per l’affidamento di appalti di servizi pubblici e di pubbliche forniture, nonché il regime specifico delle esclusioni e quello del ricorso alla trattativa privata costituiscono per le Regioni “ norme di principio e di coordinamento ”: spetterà, quindi alle singole regioni, nell’ambito delle proprie potestà legislative e regolamentari, modulare le innovazioni legislative adeguandole, nel rispetto dei principi fissati, alla realtà di riferimento.