1. Il paesaggio nell’ordinamento italiano: evoluzione costituzionale della nozione di paesaggio. 2. L’individuazione dei beni paesaggistici: il procedimento di imposizione del vincolo. 3. segue. Il piano paesaggistico nel nuovo Codice. 4. Divieto di alterazione dello stato dei luoghi e autorizzazione paesaggistica.

1. Il paesaggio nell’ordinamento italiano: evoluzione costituzionale della nozione di paesaggio.
Per lungo tempo il paesaggio, che la Repubblica ha il compito di tutelare ai sensi dell’art.9 Costituzione (ed oggi anche in virtù della Convenzione europea sul paesaggio siglata a Firenze il 20.10.2000), è parso confinato sia dalla dottrina sia dalla giurisprudenza amministrativa al perimetro tracciato dalla legge 1497/1939 sulla “Protezione delle bellezze naturali”.
Tracciare una definizione di paesaggio che abbia un preciso significato tecnico-giuridico non è agevole, sia perché la stessa nozione di paesaggio ha subito col tempo una profonda trasformazione, sia perchè per decenni ha risentito di una confusione terminologica che ha creato non poche difficoltà nel riconoscimento dei suoi aspetti essenziali .
In un primo periodo il paesaggio -in quanto valore costituzionale- non veniva distinto dall’insieme delle “cose” contemplate dalla legge del 1930 in quanto “espressione di una particolare bellezza sotto il profilo del godimento estetico con esclusione, pertanto, del territorio come tale”. 
In una prospettiva culturale di ben più ampia portata si era posto, verso la fine degli anni sessanta, un nuovo indirizzo di studio che, svincolando la nozione di ‘paesaggio’ da quella di ‘bellezze naturali’ di cui alla citata legge n.1497/39, ne ampliava la portata oggettiva fino a ricomprendervi  l’ambiente naturale o artificiale nel quale agisce e si sviluppa l’uomo.
Questo nuovo orientamento ripudia la concezione ‘statica’ del paesaggio, limitata alla semplice conservazione dello stesso, e intende il paesaggio come un “processo creativo dinamico che produce segni di cultura”, costituito dalle vicende umane non meno che dai fenomeni naturali. Secondo tale concezione il paesaggio deve essere ricondotto nell’ambito del governo del territorio nell’ottica di una concezione panpaesaggistica    secondo cui la regolazione del paesaggio conforma tutti i beni che costituiscono il territorio  e coincide, quindi, con l’urbanistica.
 Anche la stessa giurisprudenza costituzionale, superando l’originaria impostazione, recepiva (ma solo in parte) questa nuova prospettiva degli anni ’60, spingendosi sino al punto da affermare che l’ordinamento giuridico impone “una tutela del paesaggio improntata ad integrità e globalità in quanto implicante una riconsiderazione dell’intero territorio nazionale alla luce del valore esperito del paesaggio, sancito dall’art. 9 Cost. e assunto come valore primario come tale” .
In più riprese la Corte Costituzionale ha affermato che le due materie (paesaggio e urbanistica) non sono da intendere giuridicamente equivalenti, e ciò in forza del diverso interesse pubblico sotteso alla tutela delle stesse; il fatto che il bene paesaggistico possa essere disciplinato nell’esercizio di funzioni urbanistiche  non comporta l’identificazione del paesaggio con i beni non paesaggistici. Il territorio ben può essere, da un lato, punto di riferimento della pianificazione urbanistica (intesa come ordine complessivo degli usi e delle trasformazioni del suolo); dall’altro, punto di riferimento di una regolazione e degli interventi orientati all’attuazione del valore paesaggistico.
Nel senso della distinzione fra i due settori di intervento è orientata anche la stessa giurisprudenza amministrativa secondo cui “nella materia dell’urbanistica, disciplinata a traverso gli strumenti regolatori del territorio,  possono confluire anche interessi formalmente diversi, inerenti per esempio all’ambiente, al paesaggio”.    
Sull’adesione della Consulta ad una concezione più ampia di “paesaggio” e a riconoscere, quindi, la dignità di valore costituzionale, ha sicuramente avuto un ruolo determinante la legge n.431/85 (c.d. legge Galasso) che ha individuato intere categorie di beni direttamente assoggettati ope legis a tutela in forza  del loro particolare interesse ambientale .
In questo modo si giunge a spostare l’accento dalle bellezze naturali, intese come dimensione solo estetica del territorio, al più esteso concetto di “beni ambientali” come beni culturali che interessano vasta porzioni di territorio nazionale. Infatti il D.Lgs. n.490/99 (con cui è stato approvato il T.U. delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali), pur denominando il Titolo II°  “Beni paesaggistici e ambientali”, intitola l’art. 138 “beni ambientali” ed in tale categoria vengono ricompresi sia i beni vincolati dalla legge n.1497/1939, sia le aree protette ope legis dalla c.d. legge Galasso, perpretrando la confusione terminologica e concettuale esistente in materia.
Solo con la sottoscrizione della Convenzione europea (firmata a Firenze il 20.10.2000) si compie un passo in avanti verso la precisazione della nozione di ‘paesaggio’, di cui viene valorizzata la connotazione culturale più che la valenza meramente estetica; l’art. 5 della Convenzione definisce ‘il paesaggio’ come “componente essenziale del contesto di vita delle popolazioni, espressione della diversità del loro comune patrimonio culturale e naturale e fondamento della loro identità”.
Queste le premesse che hanno condotto al Codice dei beni cultuali e del paesaggio (D.lgs. 22 gennaio 2004 n.42), approdo di una lunga evoluzione legislativa in materia di tutela e valorizzazione del paesaggio e dell’ambiente.

Alla luce della nuova disciplina legislativa il ‘paesaggio’ è “una parte omogenea di territorio i cui caratteri derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni”, comprensivo di tutti gli aspetti della tutela paesaggistico-ambientale e quindi un bene culturale che, al pari delle opere d’arte e dei monumenti, diventa oggetto di tutela e di riqualificazione.

2. L’individuazione dei beni paesaggistici: il procedimento di imposizione del vincolo.
L’art. 134 D.Lgs. 42/04, pur recependo il contenuto dell’art. 138 T.U. cit., sostituisce all’espressione ‘beni ambientali’, di cui alla previgente normativa, quella di ‘beni paesaggistici’ per indicare i beni oggetto di particolare tutela in ragione di determinate caratteristiche che li rendono di notevole interesse pubblico  .
La norma codicistica individua come beni paesaggistici:
a) gli immobili e le aree indicati nell’art. 136, individuati ai sensi degli articoli dal 138 a 141 (quelli cioè individuati a seguito di procedimento amministrativo);
b) le aree indicate all’art. 142 (tutelati cioè ope legis);
c) gli immobile e le aree comunque sottoposti a tutela dei piani paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 156.
La novità rispetto alla normativa previgente è rappresentata dai beni di cui alla lett. c), da cui traspare l’intento perseguito dal legislatore di realizzare un raccordo tra le funzioni di tutela del paesaggio e quelle in materia urbanistica, ridimensionando il dibattito sul significato giuridico della distinzione tra beni ambientali e beni paesaggistici.
Tra i compiti affidati alle Regioni, a seguito del mutato quadro delle competenze  costituzionali (Titolo V della parte seconda Costituzione), vi è quello di assicurare la tutela e la valorizzazione del paesaggio. Il dubbio tradizionalmente sollevato in ordine alle competenze dello stato e della regione in materia di paesaggio assume attualmente una configurazione diversa, non nel senso che debba ritenersi esclusa qualsiasi funzione pubblica statale  in materia (interpretazione che si pone in netto contrasto con le stesse norme che assegnano al Ministero per i Beni e le Attività Culturali un ruolo tutt’altro che secondario), ma nel senso che entro certi limiti prefigurati dall’ordinamento spetta alle Regioni effettuare ed attuare le scelte più idonee a garantire la realizzazione delle finalità (di tutela) perseguite in materia.
Del resto, in ordine alla allocazione delle funzioni amministrative di tutela dei beni paesaggistici, l’art. 5 D.Lgs.42/04 precisa che esse sono conferite alle regioni, “fatti salvi” i poteri del Ministero di indirizzo e di vigilanza, nonché quelli di sostituzione nei confronti delle regioni o degli enti sub-delegati , in caso di perdurante inerzia o inadempienza.
Questa norma rappresenta una risposta alle pressanti richieste delle istituzioni regionali e locali di ‘maggior peso’  nel governo del paesaggio, in attuazione dell’ampia delega di funzioni conferita dallo stato con il D.P.R. n.8/1972 e n.616/77.
Risulta evidente, pertanto, che il legislatore non si limita ad allocare le funzioni a livello regionale, ma individua nella leale cooperazione tra amministrazioni il modulo procedimentale di esercizio delle stesse ; infatti l’art.132 del Codice  precisa “le amministrazioni pubbliche cooperano per la definizione di indirizzi e criteri riguardanti le attività di tutela, pianificazione, recupero, riqualificazione e valorizzazione del paesaggio, nonché di gestione dei relativi interventi”.
In questo modo si mira a superare, mediante forme partecipative di esercizio delle funzioni, la frammentazione di interessi e la contrapposizione di posizioni costituzionalmente riconosciute; in questa prospettiva, la leale cooperazione tra i differenti livelli istituzionali coinvolti nella salvaguardia dei valori paesaggistici non solo contribuisce a migliorare la qualità dell’intervento pubblico sul territorio, ma riduce sensibilmente l’elevato grado di conflittualità esistente in materia.
Questa cooperazione tra i livelli istituzioni traspare dall’esame dell’art. 136 del Codice che descrive il procedimento di individuazione dei beni paesaggistici, introducendo alcune modiche che in ogni caso non stravolgono la tradizionale sequenza procedimentale.
La potestà di imporre i vincoli rimane affidata alla Regione che è titolare del potere di emanare il provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico a seguito di un complesso iter che vede coinvolta la Commissione Provinciale (art. 137: “Con atto regionale è istituita per ciascuna provincia una commissione con il compito di formulare proposte per la dichiarazione di notevole interesse pubblico…”)  la cui funzione istituzionale è da ravvisare nell’individuazione dei beni immobili e delle aree per i quali proporre la dichiarazione di notevole interesse pubblico.
In particolare, su iniziativa del Direttore Regionale, della regione o degli altri enti pubblici interessati, la Commissione provinciale acquisisce le necessarie informazioni attraverso la soprintendenza e gli uffici regionali o provinciali, valuta la sussistenza del notevole interesse pubblico degli immobile e delle aree e propone la relativa dichiarazione di cui si dà notizia su almeno due quotidiani diffusi nella regione territorialmente interessata.
Dalla pubblicazione decorre il termine di sessanta giorni entro cui i Comuni, le Province e le associazioni portatrici di interessi diffusi possono presentare le osservazioni che la regione è tenuta ad esaminare prima di adottare il provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico.
Al principio della leale cooperazione si ispira l’art. 141 secondo cui il Direttore Generale può chiedere all’organo statale di intervenire in via sostitutiva in due sole ipotesi: quando la commissione provinciale non procede alle proprie valutazioni entro i termini (60 gg) dalla richiesta formulata ai sensi dell’art. 138; ovvero quando la regione non emana il relativo provvedimento di vincolo entro il termine di un anno.
La novità di maggior rilievo introdotta dal Codice nel procedimento diretto alla individuazioni dei beni paesaggistici concerne la formulazione della proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico che deve essere motivata dalla Commissione provinciale con specifico richiamo alle caratteristiche storiche, culturali, naturali, morfologiche ed estetiche proprie degli immobili e delle aree da sottoporre a vincolo.

3. segue. Il piano paesaggistico nel nuovo Codice
Il nuovo codice attribuisce rilevanza primaria ai piani paesaggistici, che diventano lo strumento fondamentale di protezione, valorizzazione e gestione del territorio.
Il legislatore individua con precisione le finalità della pianificazione, preordinata a definire le trasformazioni compatibili con i valori paesaggistici, e i termini generali nei quali deve essere inquadrata l’attività di pianificazione paesaggistica delle regioni , descrivendo una dettagliata sequenza di azioni conoscitive e attuative dirette ad assicurare una adeguata tutela del paesaggio.
L’articolo richiamato, dopo avere affermato che il piano paesaggistico ha contenuto descrittivo, prescrittivo e propositivo, elenca le otto fasi in cui deve articolarsi l’elaborazione dello stesso :
a) ricognizione dell’intero territorio attraverso l’analisi delle caratteristiche storiche, naturali, estetiche e delle loro interrelazioni e la conseguente definizione dei valori paesaggistici da tutelare, recuperare e riqualificare;
b) analisi delle dinamiche di trasformazione del territorio attraverso l’individuazione dei fattori di rischio e degli elementi di vulnerabilità del paesaggio;
c) individuazione degli ambiti paesaggistici mediante la suddivisione del territorio in ambiti omogenei;
d) definizione di prescrizioni generali ed operative per la tutela e l’uso del territorio compreso begli ambiti individuati;
e) determinazione delle misure di conservazione dei caratteri connotativi delle aree tutelate per legge;
f) individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione delle aree significativamente  compromesse e degradate;
g) individuazione delle misure necessarie al corretto inserimento degli interventi di trasformazione del territorio nel contesto paesaggistico;
h) individuazione degli immobili o di aree che, pur non essendo dichiarate di notevole interesse pubblico o non essendo tutelate ope legis, possono essere sottoposte a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione dal piano.
La norma in esame, oltre a descrivere le fasi attraverso cui si snoda la formazione del piano paesaggistico, detta anche una nuova regolamentazione dei rapporti tra il piano paesaggistico e gli altri strumenti di pianificazione del territorio chiarendo che le previsioni contenute nei piano paesaggistici sono “cogenti” per  gli strumenti urbanistici degli enti locali e “immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi”  in essi contenute .
A questa relazione gerarchica tra i piani segue l’obbligo previsto dall’art. 145 a carico degli enti locali e degli enti gestori delle aree protette di conformare e adeguare gli strumenti urbanistici di pianificazione territoriale e urbanistica alle previsioni dei piani paesaggistici, anche attraverso l’introduzione di misure di salvaguardia utili ad assicurare l’ottimale tutela dei valori paesaggistici individuati dai piani.
Altra rilevante novità introdotta dalla disposizioni in commento è costituita dalla facoltà attribuita alle regioni di stipulare accordi con il Ministero per l’elaborazione d’intesa dei piani paesaggistici: il ricorso allo strumento dell’accordo mira in realtà a prevenire conflitti tra Stato e regioni e viene incentivato con un meccanismo premiale in quanto il piano elaborato in sede di accordi individua la tipologia di beni per i quali la realizzazione di opere ed interventi non è condizionata al preventivo rilascio del nullaosta paesaggistico. In sostanza il piano paesaggistico approvato d’intesa Stato-Regioni può individuare aree vincolate per le quali è possibile realizzare opere ed interventi senza preventiva autorizzazione paesaggistica, ma sulla base della sola verifica della conformità del progetto alle previsioni di piano. Sotto questo profilo appare rilevante anche sottolineare che l’approvazione congiunta del piano paesaggistico determina il venir meno della normativa di tutela prevista dalla Legge Galasso n.431/85 per le aree vincolate ope legis, atteso che la disciplina di uso e di valorizzazione risulta dettata in via esclusiva dal piano paesaggistico. In questo modo la tutela generica ed indifferenziata – perimetrazioni dell’are e conseguente obbligo di autorizzazione - approntata dal legislatore previgente viene automaticamente sostituita dalla tutela contenuta nei piani paesaggistici, in quanto rispondente alle caratteristiche delle singole aree come individuante a seguito del procedimento ex art. 134 descritto.

4. Divieto di alterazione dello stato dei luoghi e autorizzazione paesaggistica
La novità che ha maggiormente interessato sia la dottrina che la giurisprudenza in materia di vincoli paesaggistici concerne il regime autorizzatorio di cui all’art. 146 D.Lgs.42/04.
La qualificazione di un bene immobile come “bene paesaggistico”, che può discendere da un provvedimento amministrativo, da una previsione di legge ovvero dalle prescrizioni di un piano paesaggistico approvato, produce l’effetto di costituire sull’area interessata un vincolo dal quale conseguono delle limitazioni al potere di disposizione del proprietario e dei titolari di diritti di godimento sul bene. Una simile compressione del diritto di proprietà diventa particolarmente gravosa ove si consideri che la giurisprudenza della Corte Costituzionale (n.179/99) ha escluso che queste limitazioni al potere di godimento del bene facciano sorgere il diritto ad un indennizzo e ciò sul presupposto che il provvedimento di imposizione del vincolo paesaggistico ha natura meramente “dichiarativa” (e non costitutiva) essendo fondato sull’accertamento su quei beni dei requisiti e delle caratteristiche previamente stabilite dal legislatore.
In questo contesto deve essere esaminato l’art.146 del Codice secondo cui i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili e aree oggetto dei provvedimenti elencati all’art. 157 (Notifiche eseguite, elenchi compilati, provvedimenti e atti emessi ai sensi della normativa previgente”) ovvero sottoposti a protezione dalle prescrizioni del piano paesaggistico, non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che alterino i valori oggetto di protezione. 
L’art. 146 disciplina in maniera dettagliata il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica che rappresenta un provvedimento in funzione di controllo preventivo, volto alla rimozione del limite legale posto sui beni la cui tutela si riferisce. Al di là di possibili somiglianza con l’autorizzazione prevista dalla precedente normativa (D.lgs.490/99), la nuova autorizzazione paesaggistica presenta delle significative differenze che riguardano in parte il procedimento di formazione del provvedimento stesso, dall’altra i suoi contenuti e funzioni.
Il procedimento delineato dal nuovo codice per il rilascio del provvedimento autorizzatorio si  articola secondo le seguenti fasi:
a) la richiesta di autorizzazione deve essere  corredata da una apposita documentazione indispensabile per verificare la compatibilità paesaggistica degli interventi da realizzare;
b) l’amministrazione competente al rilascio (regione- comune), verificata la conformità dell’intervento alle prescrizioni di piano e acquisito il parer della Commissione per il paesaggio,  è tenuta a dare immediata comunicazione alla Soprintendenza delle autorizzazioni rilasciate, trasmettendo la documentazione prodotta dal richiedente;
c) l’autorizzazione è rilasciata o negata entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla istanza di rilascio; in caso di richiesta di integrazione documentale il termine è sospeso per una sola volta fino alla data di ricezione della documentazione integrativa richiesta;
d) il Ministero può in ogni caso annullare l’autorizzazione, con provvedimento motivato, entro sessanta giorni dalla ricezione della documentazione;
e) in caso di inerzia del comune a seguito della richiesta di rilascio di autorizzazione, gli interessati possono richiedere il rilascio dell’autorizzazione direttamente alla Soprintendenza.
La norma in esame prevede, ai fini del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, l’acquisizione di due pareri obbligatori ma non vincolanti: il primo della Commissione istituita presso gli enti locali ex art. 148; il secondo parere espresso dalla Soprintendenza. Proprio perché trattasi di parere non vincolante, l’ambito dello scrutinio svolto dalla Soprintendenza trascende il solo controllo di legittimità del provvedimento autorizzatorio, e al suo posto viene ora introdotto un sindacato di merito . L’intento del legislatore è quello di eliminare il potere ministeriale di annullamento dell’autorizzazione rilasciata dalla amministrazione competente.
E’ di fondamentale importanza tenere in debito conto che l’applicazione del procedimento ex art. 146 descritto per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica è strettamente legato all’approvazione dei piani elaborati in conformità delle disposizioni del nuovo codice e recepiti negli strumenti urbanistici; in caso contrario troverà applicazione in via transitoria la procedura autorizzatoria previgente ex art. 159 “Procedimento autorizzatorio in via provvisoria”, con ritorno del potere soprintendizio di annullamento.