1 : GREEN PUBLIC PROCURAMENT: INQUADRAMENTO.

Col termine “Acquisti pubblici verdi” (Green Public Procurament) o “Acquisti di prodotti ambientali preferibili”(Environmental Preferable Purchasing, secondo la terminologia americana) si identifica l’orientamento del settore pubblico verso l’acquisto di servizi e prodotti caratterizzati da una minore pericolosità per la salute umana e per l’ambiente rispetto a prodotti e servizi concorrenti che adempiono ai medesimi usi.
Il fenomeno rappresenta un importante strumento di applicazione dei programmi di promozione dello“ Sviluppo Sostenibile”, e risulta particolarmente interessante sia da un punto di vista economico sia sul piano dell’impatto sociale.
Il raggiungimento di uno sviluppo sostenibile richiede, in pratica, che la crescita economica sostenga il progresso sociale e rispetti l’ambiente, che la politica sociale sia alla base delle prestazioni economiche, e che la politica ambientale sia efficace sotto il profilo dei costi.
Secondo tale articolato e, a volte contaddittorio, concetto, lo sviluppo deve essere sempre in grado di “soddisfare i bisogni delle generazioni presenti senza compromettere le possibilità per le generazioni future di soddisfare i propri bisogni”.
In passato, la disciplina comunitaria degli appalti pubblici, pur essendo  una parte importante dell’obiettivo strategico del “mercato comune”, fissato nel Trattato di Roma e rafforzato nel Trattato di Maastricht, appariva come un  corpus normativo dinamico, ma monolitico, con obiettivi di natura essenzialmente economica, prima facie lontano da una idea di progresso sostenibile.
 Ed infatti, le direttive comunitarie sugli appalti pubblici, che risalgono al  1992- 1993, si indirizzavano quasi esclusivamente a garantire la parità di condizioni delle imprese appaltanti in concorrenza fra loro, al fine di assicurare procedure di aggiudicazione leali, non discriminatorie e immuni, pertanto, anche da rischi di frodi e corruzione.
Queste direttive non menzionavano esplicitamente alcuna valutazione qualitativa  dell’efficienza ambientale. Di fatto, dato che l’essere “verdi” tendeva a rendere prodotti e servizi più costosi, in termini puramente finanziari, le imprese correvano il rischio di mettersi automaticamente fuori gara.
Nonostante la normativa in materia di appalti non contenesse un chiaro riferimento alla tutela dell’ambiente, tuttavia, il crescente intervento delle istituzioni comunitarie in tale settore e la rilevanza che ha assunto tra le priorità dell’azione dell’Unione hanno reso inevitabile una riflessione su come integrare valutazioni di natura ecologica nella politica degli appalti, per favorire prodotti e servizi compatibili con l’ambiente.
 L’impulso all’introduzione degli aspetti ambientali nell’ambito delle politiche pubbliche di spesa (GPP) ha fatto la sua prima comparsa nella seconda metà degli anni novanta con l’Agenda della Comunità Europea, traducendosi nella pubblicazione del “Libro Verde” sugli appalti pubblici del 1996 e sulle possibilità di integrare considerazioni di carattere ambientale negli stessi.
Ha fatto seguito, il Libro Bianco “Gli appalti pubblici nell’Unione Europea” del 1998, in cui l’istituzione, oltre ad avere individuato tutta una serie di iniziative da adottare per incoraggiare la competitività nei settori degli appalti pubblici e delle concessioni, sottolineava l’importanza di armonizzare la politica degli appalti con la tutela dell’ambiente , da un lato e la politica sociale, dall’altro.
Il Sesto Programma di Azione Comunitario per l’Ambiente 2001- 2010, nella tematica riguardante l’uso sostenibile delle risorse naturali e la gestione dei rifiuti, ha individuato le politiche che incentivano gli approvvigionamenti e gli appalti pubblici “verdi” tra gli strumenti da adottare per raggiungere gli obiettivi prefissati.
 Nell’arco di pochi anni, dunque, le politiche dell’Unione Europea  si sono evolute rapidamente riconoscendo ufficialmente nel progresso economico, nella coesione sociale e nel rispetto dell’ambiente i tre pilastri complementari della crescita sostenibile, ponendoli al centro del processo di integrazione europea.
 All’idea primigenia di un’ “Europa di mercato” si è aggiunta quella di un’ “Europa dell’ambiente” e quella di “Europa sociale”, il cui rapporto, da costruire strenuamente in termini non conflittuali, ma sinergici, rappresenta il proprium innovativo e propulsivo dell’azione comunitaria.
A fronte di tale affermazione, le questioni attuative sono tutt’altro che avviate alla soluzione: risulta, infatti, difficile costruire un ponte tra le relative discipline, allo scopo di rendere endogene, rispetto alla scienza economica, le problematiche ambientali e sociali in modo meno marginale di quanto sia avvenuto finora.
 Un contributo al perseguimento di tale obiettivo può essere individuato nella Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee su “il diritto comunitario degli appalti pubblici e le possibilità di integrare considerazioni ambientali negli appalti pubblici”  (COM 274 del 4 luglio 2001),  in cui  la Commissione, analizzando gli aspetti qualificanti degli appalti di lavoro, servizi e forniture, si è proposta di fornire un primo supporto agli enti pubblici per integrare le considerazioni di carattere ambientale nella loro politica degli appalti e di contribuire, in tal modo, ad uno sviluppo sostenibile.
I chiarimenti sono stati approntati sotto forma di una comunicazione interpretativa che spiega come le considerazioni ambientali possano essere tenute presenti in ogni singola fase della procedura di aggiudicazione di un contratto, garantendo allo stesso tempo un buon utilizzo del denaro e un accesso paritario a tutti i fornitori comunitari.
In questo modo, la Comunicazione cerca di conciliare gli obiettivi della tutela dell’ambiente da un lato, e quelli relativi agli appalti pubblici equi ed efficienti nel Mercato interno, dall’altro.
A questa iniziativa ha fatto seguito la Comunicazione “Sul diritto comunitario degli appalti pubblici e le possibilità di integrare aspetti sociali negli appalti pubblici” (COM  566 del 15 ottobre 2001).
Si precisa, comunque, il carattere non vincolante, ma meramente esplicativo e di indirizzo di tali fonti, qualificabili come atti di soft law, non potendo la Commissione proporre con tali atti soluzioni che esulino dall’attuale regime normativo e restando l’interpretazione del diritto comunitario di esclusiva potestà della Corte di Giustizia.
La stessa Corte di Giustizia europea, inoltre, nella sentenza del 17 settembre 2002, causa C-513/1999, si è pronunciata a favore dell’amministrazione comunale di Helsinki, Finlandia, per aver tenuto conto di criteri ambientali nella scelta di un operatore per la rete urbana di trasporti pubblici.
 La  Corte ha fissato il principio, destinato ad avere profonde ripercussioni, secondo cui, nelle gare con cui le pubbliche amministrazioni affidano servizi, il criterio ambientale può essere legittimamente usato per scegliere l’offerta più vantaggiosa, senza per questo creare elementi di discriminazione.
La sentenza stabilisce, infatti, che “il principio della parità di trattamento non osta a che siano presi in considerazione nell’appalto criteri collegati alla tutela dell’ambiente per il solo fatto che esistono poche imprese che hanno la possibilità di offrire materiale che soddisfi i detti criteri”.
In definitiva, sono sempre più incisive le spinte “istituzionali” verso l’inserimento di criteri e parametri ambientali all’interno dei procedimenti di attribuzione degli appalti pubblici.
Sono state pubblicate, infatti, sulla G.U.C.E. L. del 30 aprile 2004 le due nuove direttive sugli appalti pubblici, approvate dal Parlamento e dal Consiglio europeo nel 2004, dopo un lungo e complesso iter legislativo iniziato nel maggio 2000, (la n. 2004/17/CE, “relativa all’aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, forniture e di servizi” e la n. 2004/18/CE “che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia e di enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali”) che dovranno essere recepite dagli Stati membri entro il 31 gennaio 2006.
Tali provvedimenti hanno introdotto molte novità, dalla fase di qualificazione dei concorrenti con l’esclusione dalle gare per imprese colpevoli del mancato rispetto delle norme ambientali, sia in quella dell’aggiudicazione, premiando, viceversa, con una maggiorazione di punteggio, i soggetti rispettosi dei criteri ambientali.

 2: EFFETTI AMBIENTALI DEL GREEN PUBLIC PROCURAMENT.

L’impiego di prodotti preferibili nel settore pubblico è di rilevante interesse sia per le stesse dimensioni del settore (un miglioramento della qualità ambientale della P.A. e dei suoi servizi si traduce immediatamente in un miglioramento avvertibile della qualità ambientale generale), sia per ragioni di coerenza e credibilità del sistema pubblico nei confronti dei privati.
L’importanza del GPP deriva  soprattutto dagli effetti che può indurre sul mercato.
La Pubblica Amministrazione è il principale consumatore- utente italiano in molti segmenti del mercato visto che contribuisce con l’acquisto di beni e l’affidamento di servizi alla formazione del  17-18% del prodotto interno lordo ( PIL) italiano.
Basti ricordare la quantità e la varietà dei prodotti utilizzati dalle strutture della pubblica amministrazione, sia centrale sia periferiche: dai beni a largo consumo ai servizi di pubblica utilità (energia, acqua, ecc.).
 Ne deriva, come logica conseguenza che, l’amministazione, attraverso una coordinata politica d’acquisto di prodotti a basso impatto ambientale, assume un suo ruolo regolatore nel mercato verde.
Gli Enti locali, infatti, introducendo criteri di “preferibilità” ambientali e sociali negli appalti pubblici possono  spingere il sistema produttivo a competere per produzioni più eco-efficienti e più attente alle condizioni di lavoro e al rispetto dei diritti umani lungo tutta filiera produttiva (impatto diretto), e possono influenzare il cittadino verso scelte di consumo eco-sufficienti (influenza indiretta).
Da alcune recenti ricerche, ad esempio, si calcola che se tutti gli enti pubblici d’Europa passassero all’elettricità verde, si risparmierebbe intorno ai  60 milioni di tonnellate di anidride carbonica, pari al 18% dell’impegno dell’Unione Europea in materia di riduzione di emissioni.
Ed invero, l’adozione di  pratiche di “Green public procurament” assicura non solo processi di riorganizzazione del settore degli acquisti, con la conseguente e immediata riduzione dei costi, ma più in generale, contribuisce a razionalizzare le fasi di uso, smaltimento e reciclo dei prodotti, con ricadute positive per l’intero iter economico.
Il nostro ordinamento non dovrebbe incontrare particolari difficoltà nell’attuazione degli obiettivi comunitari, in quanto ha già sviluppato negli ultimi anni una disciplina normativa che obbliga le Pubblche Amministrazioni all’acquisto di beni con determinate caratteristiche ambientali:
-D.Lgs. 22 del 1997 (decreto Ronchi): le pubbliche amministrazioni debbono acquistare una percentuale di carta reciclata pari almeno al 40% del totale;
-D.M. 27 marzo del 1998: nel rinnovo annuale del parco autoveicolare, le Amministrazioni dello Stato, delle Regioni degli enti locali e dei gestori di servizi pubblici devono acquistare il 30% nel 2001 (50% nel 2003) di veicoli a carburanti alternativi;
-L. 448 del 2001, finanziaria 2002: disposizioni alle pubbliche amministrazioni affinchè almeno il 20 % dei pneumatici necessari agli automezzi siano costituiti da pneumatici ricostruiti (art. 52, comma 14); disposizioni  per l’utilizzo nelle pubbliche amministrazioni di beni ottenuti con materiali reciclati;
-D.M. 8 maggio del 2003 n. 203: Norme affinchè gli uffici pubblici e le società a prevalente capitale pubblico coprano il fabbisogno annuale di manufatti  e beni con quota di prodotti ottenuti da materiale reciclato nella misura non inferiore al 30% del fabbisogno medesimo;
E’ stata pubblicata, inoltre, la circolare del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio 8 giugno 2004, primo documento attuativo del citato D.M. n. 203/2003, specificando, tra l’altro, la definizione e l’individuazione dei materiali reciclati e dei manufatti ottenuti con materiale reciclato, la metodologia di calcolo della percentuale del 30% e gli ambiti in cui questa percentuale si genera.
Pubblicata, anche, una seconda circolare del Ministero dell’Ambiente 4 agosto 2004, in cui vengono enunciati importanti criteri interpretativi per l’operatività nel settore dei manufatti in plastica della normativa volta a favorire l’utilizzo di materiali reciclati da parte degli uffici pubblici e delle società a prevalente capitale pubblico.
Logica evoluzione di questo settore sarà lo sviluppo di una normativa tecnica ad hoc, in grado di contemplare le caratteristiche ambientali già specifiche di prodotti e servizi.
A comporre il quadro normativo si aggiungerà il recepimento italiano delle nuove direttive comunitarie sugli appalti pubblici, che prevedono, in linea con la giurisprudenza della Corte di Giustizia europea, la possibilità di integrare esplicitamente considerazioni di carattere ambientale e sociale nelle varie fasi di un appalto pubblico (definizione delle specifiche tecniche dell’oggetto dell’appalto, selezione dei fornitori, criteri di aggiudicazione, esecuzione dell’appalto).

3: GLI SPAZI PER CONSIDERAZIONI AMBIENTALI/O SOCIALI NELLE VARIE  FASI  DELLA PROCEDURA DI APPALTO.

Nell’illustrazione delle opportunità offerte dal diritto comunitario ( come esplicitate dalla Commissione nelle Comunicazioni esaminate), ai committenti pubblici per tener conto di considerazioni di ordine sociale o ecologico nelle procedure relative ai pubblici appalti, occorre, in via preliminare, precisare che siffatte “aperture” non possono, in ogni caso avere un’incidenza discriminatoria (diretta o indiretta) per le imprese dell’intera Comunità; inoltre, deve essere assicurata un’adeguata trasparenza, nel senso che i candidati agli appalti dispongano di una conoscenza congrua anche dei criteri ambientali o sociali, attraverso la pubblicazione degli stessi nei bandi di gara.
Dunque, i criteri di trasparenza e di parità di trattamento degli offerenti, si pongono quali (pre)condizioni, che gli enti aggiudicatori, in quanto organi amministrativi, sono tenuti a rispettare anche nelle procedure relative agli appalti non oggetto delle direttive e, quindi, come ribadito più volte dalla Commissione, quali criteri delimitativi dei loro margini di manovra nella promozione di interessi diversi (e ulteriori) rispetto a quelli sottesi alla normativa in materia di appalti.

3.1: DEFINIZIONE DELL’OGGETTO DELL’APPALTO.

Le considerazioni ambientali possono essere promosse sin dalla fase dell’individuazione dell’oggetto del contratto di appalto (e, quindi, del contenuto concreto della prestazione dell’appaltatore), in quanto le direttive non contengono alcuna prescrizione in merito, cioè  sono neutrali su questo punto.
Pertanto, agli enti aggiudicatori è stato riconosciuto un ampio margine di scelta, potendo tenere conto di obiettivi sociali o ambientali nell’optare per un certo tipo di prodotto o di servizio, a secondo del proprio grado di informazione e “sensibilità” in materia, margine di discrezionalità e manovra che subisce due ordini di limiti.
Un primo limite, eventuale, è costituito dagli obblighi provenienti dalla normativa  ambientale e da quella relativa alla tutela dei lavoratori che può essere imposto da leggi nazionali in materia , oppure, di implementazione di norme comunitarie.
 Si pensi, ad esempio, all’obbligo per talune categorie di appalti di lavori, prima di decidere l’esecuzione, di effettuare una “valutazione dell’impatto ambientale”, sub- procedimento amministrativo finalizzato ad un’analisi predittiva, con la definizione in termini sia ambientali che economici, degli effetti di progetto su una pluralità di fattori (biotici e abiotici), nonché sulle rispettive interazioni.
Un secondo limite, strutturale, determinato dal tipo di appalto bandito.
Ed invero, gli appalti di servizi, come quelli di lavori, implicano la possibilità di prescrivere determinate modalità di esecuzione che tengano conto dei criteri ambientali.
Viceversa, negli appalti di fornitura, cioè per l’acquisto dei prodotti finali, tale possibilità non è così ampia.
 La libera definizione dell’oggetto dell’appalto, inoltre, può avvenire nel rispetto dei requisiti tecnologici, “purchè tale scelta non abbia la conseguenza di limitare l’accesso agli offerenti e non comporti la creazione di ostacoli ingiustificati all’apertura degli appalti pubblici alla concorrenza”.
Principio che la Comunicazione della Commissione europea del 4 luglio sottolinea anche in riferimento alle possibilità, in capo all’ente aggiudicatore, di prescrivere specifiche tecniche, o un particolare procedimento di produzione e la possibilità di fare riferimento a marchi ecologici.
Ne consegue che, il pubblico committente può specificare nel contratto quali materie prime utilizzare; può esigere un particolare procedimento di produzione se questo contribuisce a precisare le caratteristiche di un prodotto o del servizi; può definire nel capitolato d’oneri, le condizioni minime che devono essere rispettate dalle “varianti” proposte dagli offerenti, per verificare quale opzione è più compatibile con l’obiettivo qualità/prezzo, visto che i prodotti e servizi meno dannosi per l’ambiente possono essere più costosi rispetto agli altri.
 Gli enti pubblici possono, ad esempio, richiedere computer ecocompatibili per i loro uffici o autobus elettrici per servizio di trasporto pubblico o l’energia destinata ai loro edifici sia ottenuta da fonte rinnovabile o che gli alimenti forniti alle mense scolastiche siano di produzione biologica; sul versante delle specifiche tecniche a connotazione sociale si può pensare, ad esempio, all’acquisto di materiali o servizi informatici per non vedenti.
La Commissione spiega come le autorità che aggiudicano l’appalto possono definire le specifiche tecniche relative all’impatto ambientale di un prodotto ispirandosi ai criteri per l’assegnazione dei marchi ecologici nel caso in cui non esistano norme vincolanti in materia.
I marchi ecologici sono uno strumento di valutazione e, al tempo stesso, un riconoscimento di prodotti a basso impatto ambientale; essi sono assegnati su base volontaria e sono di varia fonte: comunitaria (eco- label), internazionale (ISO 14000), nazionale (ad esempio il Blazer Engel tedesco), privata (ad esempio quelli che identificano il legno come prodotto di una silvicoltura sostenibile).
I marchi ecologici si basano su un’analisi del ciclo della vita del prodotto per verificarne la conformità a parametri selettivi relativi alla sanità, sicurezza e ambiente e hanno lo scopo di offrire ai consumatori una lettura chiara dei dati e delle informazioni di impatto ambientale dei prodotti.
Uno dei limiti di tali strumenti, tuttavia, è la mancanza di armonizzazione dei criteri a livello nazionale, plurinazionale o comunitario; l’esigenza di caratteristiche comuni è avvertita soprattutto in relazione a marchi ecologici privati che offrono minori garanzie in termini di trasparenza e parità d’accesso.

3.2: SELEZIONE DEI CANDIDATI.

La fase della selezione dei candidati  rappresenta sicuramente il momento più delicato nell’iter di aggiudicazione di un appalto pubblico, perché segna il momento di ammissione dei concorrenti, restando esclusi tutti coloro che, seppur interessati, non possiedono determinati requisiti individuati puntualmente dal legislatore comunitario.
In particolare, le direttive prevedono,  ipotesi tassative di esclusione della procedura di aggiudicazione: esse sono di rigida interpretazione, mentre appare criticabile la previsione per cui la loro applicazione è facoltativa.
E’ consentita, dunque, l’esclusione degli imprenditori che sono stati condannati, con sentenza passata in giudicato, per reati attinenti alla condotta professionale o che, nell’esercizio della loro attività, hanno commesso una colpa grave o che non abbiano adempiuto agli obblighi riguardanti il pagamento dei contributi di sicurezza (previdenza e assistenza obbligatoria).
Ciò vale evidentemente anche quando il reato o la colpa grave discendono dalla violazione della normativa sociale (in tema, ad esempio,di lavoro minorile, lavoro nero, parità di trattamento , salute dei lavoratori, sicurezza dell’ambiente di lavoro) o ambientale (in tema, ad esempio, di sicurezza dei prodotti o inquinamento nelle sue varie forme).
Tali provvedimenti, infatti, stabiliscono che “se il diritto nazionale contiene disposizioni in tal senso, il mancato rispetto della normativa ambientale, che sia stato oggetto di sentenza definitiva o di una decisione avente effetti equivalenti, può essere considerato un reato che incide sulla moralità professionale dell’operatore economico o come una colpa grave” ( art. 43, direttiva n. 2004/18/CE e art. 54, direttiva n. 2004/17/CE).
Spetterà, pertanto, ai singoli Stati stabilire, nella legislazione interna, se la violazione di una determinata norma ambientale potrà diventare motivo di esclusione dalla gara.
 L’altra serie di norme contenute nelle nuove direttive in materia di selezione dei candidati riguarda l’accertamento di requisiti, elencati in modo tassativo ed imperativo, in capo al candidato, circa la sua “capacità economica, finanziaria o tecnica”, non potendo essere stabiliti parametri selettivi ulteriori e diversi.
Mentre le referenze previste per la valutazione della capacità economica e finanziaria  non sono riconducibili ad apprezzamenti di natura ambientale o sociale, lo stesso non si può dire per la capacità tecnica.
Taluni mezzi di prova di quest’ultima, infatti, che figurano nell’elenco tassativo delle direttive (descrizione delle apparecchiature tecniche, delle misure prese dal fornitore per garantire la qualità, i mezzi di ricerca, ecc.), consentono di tener conto della “capacità sociale” e della “cultura ambientale” dell’impresa.
In proposito, rileva l’opera chiarificatrice della Corte di Giustizia, la quale, nella sentenza Beenjes si è discostata dal parere reso in sede di conclusioni dall’Avvocato generale, il quale aveva affermato che il criterio relativo alla necessità di impiegare un certo numero di disoccupati nell’esecuzione dei lavori, essendo “privo di qualsiasi rapporto con le qualità intrinseche del lavoro da eseguire, dalla prestazione da effettuare, del prodotto, non poteva rientrare fra i criteri di aggiudicazione dell’appalto, né di conseguenza permettere l’esclusione di un offerente” e che in una situazione del genere “in cui non e stato validamente specificato né nel bando di gara nè nel capitolato d’oneri, alcun criterio di aggiudicazione (…)sembra risultare che possa essere applicato solo il criterio del prezzo più basso”,
I Giudici di Lussemburgo non hanno accolto questa linea interpretativa e, con tale sentenza hanno aperto la strada all’introduzione dei c.d. “criteri sostenibili” anche nella fase di valutazione delle offerte.
Si tratta di criteri specifici e legittimi nella misura in cui siano conformi ai principi di diritto comunitario e, soprattutto non producano effetti discriminatori, diretti o indiretti, nei confronti degli offerenti provenienti da altri Stati membri della Comunità.
Infine, in ossequio al principio di pubblicità, tali criteri devono essere indicati nel bando di gara, per essere portati a conoscenza dei partecipanti già nella fase di indizione della gara.
Sulla scorta di quanto affermato in via pretoria, la Commissione  ha voluto precisare che, nella fase di selezione, qualora l’appalto richieda particolari competenze in materia sociale e ambientale (ad esempio, la gestione di un asilo nido o la realizzazione di un impianto di trattamento rifiuti) l’esperienza specifica nel campo ambientale, diviene criterio legittimo di capacità tecnica e competenza per valutare l’idoneità dei candidati.
 Inoltre, l’istituzione ha ammesso, qualora la natura dei lavori o dei servizi oggetto dell’appalto lo richieda, la possibilità di esigere dai fornitori l’adesione ad un sistema di gestione ambientale comunitario – ecogestione  e audit – che, per valere come mezzo di prova della specifica capacità, deve avere un’incidenza sulla qualità della fornitura o sull’idoneità dell’impresa a realizzare un appalto con requisiti ambientali (art. 48, paragrafo 2, lett. j, direttiva n. 2004/18/CE).
Vale, tuttavia, osservare come, a garanzia del rispetto dei fondamentali principi di non discriminazione e di par condicio, nelle stesse disposizioni si precisa che le amministrazioni che richiedono, come requisito di ammissione, l’applicazione di misure ambientali, non potranno pretendere, a pena di esclusione, il possesso da parte dell’impresa di un sistema di gastione ambientale, dovendo, comunque, garantire la partecipazione di coloro che provano, attraverso una descrizione delle misure applicate, di assicurare lo stesso livello di protezione ambientale (mezzo di prova alternativo ai sistemi di gestione ambientale).
Infine, in relazione ai criteri sociali, l’Istituzione ha stabilito che essi rappresentano criteri speciali ammessi solo se, in virtù di un forte nesso fra offerente ed oggetto dell’appalto, quest’ultimo esiga una particolare competenza sociale, ma la c.d. capacità sociale o responsabilità sociale rimane sempre criterio ulteriore e complementare rispetto all’attestata idoneità tecnica dell’impresa.

3.3: AGGIUDICAZIONE DELL’APPALTO.

Una volta individuati i soggetti ammessi alla procedura, l’ente aggiudicatore è tenuto a valutare le condizioni che essi offrono, al fine di giungere all’aggiudicazione, dichiarazione di volontà con la quale l’amministrazione sceglie il contraente ai fini della stipula del contratto.
Ferma la tradizionale distinzione tra i due criteri di aggiudicazione, quello del “prezzo più basso” e quello dell’ “offerta più vantaggiosa sotto il profilo economico”, le nuove direttive stabiliscono come le caratteristiche ambientali possano essere incluse tra i parametri per la valutazione dell’offerta più vantaggiosa, in base alla quale l’appalto è aggiudicato al candidato che offre le condizioni migliori a seguito di una comparazione economico- qualitativa.
La novità di maggior rilievo introdotta nella disciplina in argomento è la previsione dell’obbligo di ponderazione, in virtù del quale la stazione appaltante deve attribuire un peso ai criteri di aggiudicazione scelti in relazione all’appalto, informandone in tempo utile i partecipanti mediante il capitolato d’oneri o il bando di gara.
In passato era prevista la semplice indicazione dei criteri “possibilmente” in ordine di importanza decrescente, lasciando, pertanto, all’amministrazione un notevole margine di discrezionalità nella fase di aggiudicazione, con l’effetto di compromettere fortemente la trasparenza e la parità di trattamento.
Nel caso in cui l’amministrazione abbia optato  per l’offerta economicamente più vantaggiosa, le direttive stabiliscono che i criteri per valutare l’offerta devono essere collegati all’oggetto dell’appalto, condizione essenziale ai fini della corretta  applicazione del metodo, anche alla luce del principio di proporzionalità.
Fra i criteri elencati nelle direttive, va evidenziato il riferimento alle caratteristiche ambientali, che riflettono la maggiore attenzione del legislatore comunitario a tale profilo.
Ed invero, i criteri indicati sono: “la qualità, il prezzo, il pregio tecnico, le caratteristiche estetiche e funzionali, le caratteristiche ambientali, i costi di utilizzazione, la redditività, il servizio successivo alla vendita e l’assistenza tecnica, la data di consegna e il termine di consegna o di esecuzione” (art. 53, paragrafo 1, lett. a) direttiva n. 2004/18/CE e art. 55, paragrafo 1, lett. a), direttiva n. 2004/17/CE).
Le amministrazioni, quindi, saranno libere di inserire caratteristiche ambientali tra i criteri di valutazione dell’offerta, offrendo vantaggio competitivo (punteggio) alle imprese che rispettano i requisiti ambientali.
In realtà, a favore delle possibilità  di introdurre requisiti ambientali nell’ambito dei criteri di aggiudicazione si era già espressa la giurisprudenza comunitaria che aveva avuto modo di chiarire, in alcune importanti sentenze, la possibilità delle amministrazioni di soddisfare esigenze di pubblico interesse in materia ambientale (e sociale) attraverso l’introduzione di parametri ambientali nei criteri di aggiudicazione, a condizione che questi risultassero collegati con l’oggetto dell’appalto e fossero tali da conferire alle amministrazioni una libertà incondizionata di scelta, fossero espressamente menzionati e non in contrasto con i principi del Trattato di parità di trattamento, di non discriminazione, di proporzionalità e trasparenza.
Il legislatore ha preso atto di questo orientamento dalla Corte di Giustizia, tanto che, in entrambe le direttive, si legge che “la presente direttiva si basa sulla giurisprudenza della Corte di giustizia relativa ai criteri di aggiudicazione e alla possibilità di soddisfare esigenze in tema ambientale e sociale”.
 Infine, occorre osservare che tra i vari criteri riportati a titolo di esempio nelle direttive non compaiono  i criteri sociali.
Tuttavia, se per criterio sociale si intende un criterio che consente di valutare, ad esempio, la qualità di un servizio rivolto ad una certa categoria di persone svantaggiate, siffatto criterio è legittimo, nella misura in cui è essenziale per l’individuazione dell’offerta più vantaggiosa.
Ne discende, pertanto, che possono essere presi in considerazione aspetti sociali in tale fase di individuazione solo nel caso in cui essi comportino un vantaggio economico per l’amministrazione aggiudicatrice, che sia collegato al prodotto o al servizio oggetto dell’appalto.

3.4: ESECUZIONE DELL’APPALTO.

Le fasi di esecuzione non è specificatamente disciplinata dalle direttive sugli appalti pubblici; il che è ben comprensibile, ove si consideri che la finalità precipua della disciplina comunitaria in materia è la realizzazione della massima concorrenzialità possibile: obiettivo rispetto alla quale le modalità di escuzione del rapporto contrattuale rivestono un’importanza ridotta.
Tuttavia, è innegabile che con la definizione delle clausole relative alle modalità esecutive di un appalto le amministrazioni aggiudicatrici possono perseguire obiettivi sociali o ambientali mediante condizioni aggiuntive specifiche, purchè non dirette ad introdurre surrettiziamente specifiche tecniche, criteri di selezione o di aggiudicazione e  sempre compatibili con il diritto comunitario e purchè siano precisate preventivamente, per ragioni di trasparenza, nell’avviso con cui si indice la gara o nel capitolato d’oneri.
Si legge espressamente nelle nuove direttive che le condizioni di esecuzione di un appalto “possono basarsi su considerazioni sociali e ambientali” (art. 26, direttiva n. 2004/18/CE e art. 38, direttiva n. 2004/17/CE).
Si pensi, ad esempio, all’obbligo imposto al titolare di appalto di lavori di impiegare per l’adempimento della prestazione disoccupati di lunga durata o giovani apprendisti ovvero, sul versante ambientale, l’obbligo in capo all’aggiudicatario dell’appalto di fornitura di raccolta, reciclaggio, riutilizzo dei rifiuti derivanti dall’uso del prodotto oggetto della prestazione.
Le previsioni in esame non pongono problemi particolari in quanto i requisiti di esecuzione non incidono in alcun modo sulla qualificazione – ammissione dei concorrenti ne offrono un vantaggio competitivo in sede di valutazione delle offerte (parametro dell’offerta più vantaggiosa), traducendosi soltanto in un onere per l’appaltatore in sede di esecuzione del contratto.

4:  L’INFORMAZIONE SULLE NORME DI TUTELA AMBIENTALE.

Nuovi obblighi di informazione sulle norme in materia di tutela ambientale (unitamente a condizioni di lavoro e fisco) sono previsti ora in capo alle amministrazioni.
Le direttive stabiliscono, infatti, che le amministrazioni “potranno precisare” ovvero potranno essere obbligate dai Singoli Stati nel recepimento a precisare” l’organismo o gli organismi dai quali i candidati o gli offerenti possono ottenere le necessarie informazioni sugli obblighi relativi alla fiscalità, alla tutela dell’ambiente, alle disposizioni in materia di sicurezza e condizioni di lavoro in vigore nel posto dove dovrà essere eseguito l’appalto. (art. 27, paragrafo 1, direttiva n. 2004/18/CE e art. 39, paragrafo 1, direttiva n. 2004/17/CE).
E’evidente che l’espressione “potranno” o “potranno essere obbligate” fa si che, intema di obblighi di informazione, ritorni il ruolo importante dei legislatori nazionali che potranno o meno introdurre l’obbligo per le amministrazioni di precisare, nei capitolati d’oneri, quali siano i soggetti a cui rivolgersi per ottenere le informazioni necessarie sugli obblighi imposti dalla normativa nazionalei n tema di tutela ambientale.
E’ previsto, inoltre, come le amministrazioni che forniscono queste indicazioni, debbano richiedere ai concorrenti di dichiarare che, in sede di preparazione dell’offerta economica, sia stato tenuto conto degli obblighi in materia di sicurezza e condizioni di lavoro, nulla dicendo, invece, con riferimento alle disposizioni sulla tutela dell’ambiente (art.27, paragrafo 2, direttiva n.2004/17/CE e art.39, paragrafo 2, direttiva n. 2004/18/CE).

 5: CONCLUSIONI.

A seguito dell’analisi condotta in questa breve disamina risulta evidente che nel panorama europeo sono sempre più numerosi i consumatori pubblici e privati, che nei loro acquisti di prodotti e servizi, tengono conto dell’esigenza di rispettare l’ambiente.
Tuttavia, l’introduzione di criteri legati all’interesse generale, quali i criteri ambientali e sociali, nella politica degli appalti pubblici comunitari ha comportato un contrasto dialettico tra gli opposti interessi in gioco: la tutela della concorrenza e dell’accesso al mercato degli operatori economici dei diversi Stati membri in condizione di parità da un lato, la tutela dell’ambiente e delle istanze sociali dall’altro.
Questa contrapposizione ideale si traduce anche in una contrapposizione “politica” tra le diverse Istituzioni comunitarie: da una parte, il Parlamento europeo, che ha fortemente  sostenuto l’inserimento dei criteri ambientali nelle proposte  di direttive presentate dalla Commissione, e la Corte di Giustizia, che già da tempo ha aperto la strada alle considerazioni extra economiche anche nella fase di valutazione delle offerte; dall’altra la Commissione europea, che si trova ad operare un delicato bilanciamento tra le forti pressioni verso l’accoglimento delle istanze ambientali e sociali e la tutela della stessa natura della politica degli appalti pubblici,  ovvero la libera circolazione di merci, servizi, persone e capitali su un piano concorrenziale ed in assenza di discriminazioni, nonché  il razionale e produttivo utilizzo del denaro pubblico.
Espressione di queste due “anime” della Commissione sono le due Comunicazioni contestuali in materia di appalti pubblici, con le quali l’Istituzione ha inteso dare ausili interpretativi agli operatori economici, politici ed istituzionali, europei e nazionali, sulle spinose e attuali questioni inerenti la tutela ambientale.
 La Commissione, infatti, pur riconoscendo l’importanza nella società della salvaguardia dell’ambiente e dei diritti sociali dei cittadini e presentando un atteggiamento di apertura verso l’introduzione delle valutazioni ambientali e sociali nelle fasi tipiche di formazione del contratto di appalto, in relazione alla fase della valutazione delle offerte restano ancora fermamente ancorate a criteri oggettivi che apportino un vantaggio economico diretto all’ente aggiudicatore.
Il problema, estremamente delicato, è quello di stabilire se il principio di integrazione della politica ambientale nelle altre politiche comunitarie debba avere la preminenza sugli ulteriori obiettivi perseguiti dalla Comunità e se lo strumento degli appalti pubblici sia adeguato a perseguire tali interessi generali.
Sotto il primo profilo, si osserva che l’art. 6 del Trattato CE no stabilisce un alcun “ordine di importanza” tra le diverse azioni e politiche comunitarie di cui all’art. 3 del Trattato (che quindi mantengono il proprio contenuto e i propri fini).
Ne consegue, che il principio di integrazione, in relazione, ad esempio, alla politica degli appalti, sarà operante laddove esso non snaturi l’obiettivo principale e assoluto di tale politica, ovvero quello economico, in quanto un’operazione in tal senso avrebbe effetti penalizzanti nel settore.
Quanto al secondo profilo, si tatta di una scelta di carattere “politico” che spetta alle Istituzioni comunitarie.
Non si può non considerare che l’importanza economica degli appalti pubblici comunitari renda gli stessi uno strumento straordinariamente efficace per la diffusione di istanze di interesse generale e per la sensibilzzazione degli operatori economici.
Tuttavia, il rischio, paventato dalla Commissione, consiste nell’introduzione di criteri extra economici, la cui valutazione è rimessa alla discrezionalità degli enti aggiudicatori favorendo pratiche delle amministrazioni volte a beneficiare le imprese regionali o nazionalina scapito della parità di trattamento e della libera concorrenza.
Sarebbe certamente un errore contrapporre decisamente la politica del mercato interno e degli appalti pubblici a quella ambientale e sociale: lo sforzo della Comunità dovrebbe andare nel senso di conciliare queste esigenze.

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