Mai come oggi le problematiche ambientali sono di primario interesse per ogni amministrazione, in particolar modo, locale.
La sfida dello «sviluppo sostenibile» lanciata a Rio de Janeiro nel vertice mondiale su «ambiente e sviluppo» ha senza dubbio richiamato l'attenzione della comunità internazionale sui programmi e sulle misure da adottare per assicurare la migliore compatibilità tra ambiente ed economia, dando così impulso alle politiche comunitarie e poi nazionali.
Anche l'Unione Europea, da parte sua, ha condizionato in modo incisivo l'azione ambientale del nostro Paese, anticipandone la normativa mediante l'adozione di nume¬rosi regolamenti, diverse decisioni e direttive di set¬tore. Prima dell'Italia, l'Unione europea ha infatti inserito tra le azioni dell'Unione la politica nel settore dell’ambiente, confermando che le esigenze connesse con la sua tutela devono essere integrate con la definizione e l'attuazione delle strategie di intervento comunitarie, assicurando così all’ecosistema un livello di protezione elevato, dedicandogli un apposito titolo del Trattato (XIX, artt. 174 176).
Nel quadro costituzionale delineato dalla riforma del Titolo V, la «tutela del¬l’ambiente e dell'ecosistema», seppur oggetto di esplicita riserva alla legislazione esclusiva statale (art. 117, Cost., lett. s), è stata ricondotta dalla Corte Costituzionale anche nella competenza delle Regioni e degli Enti locali, sotto il profilo della potestà di regolazione dell’uso del proprio territorio, nel rispetto, comunque, dei limiti o valori individuati dallo Stato (sentenza 7.10.2003, n.307).
Tale attribuzione è poi ulteriormente rafforzata dalla circostanza che l’art. 118 Cost. attribuisce ai Comuni la generalità delle funzioni amministrative, lasciando a Province, Regioni e Stato solo quelle loro conferite per assicurarne l’esercizio unitario secondo i noti principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
L’interpretazione della Corte, ad ogni modo, è stata agevolata dalla considerazione che il termine ambiente non deve essere considerato una materia, né un concetto giuridico, economico o sociologico, bensì, come affermato in più decisioni, un “valore”, come tale tutelabile da tutti i soggetti pubblici dotati di competenze e potestà di intervento, ivi compresi, perciò, Regioni ed Enti locali (si pensi, ad esempio, al nulla osta ambientale delegato ai Sindaci).
Come è facile intuire, una determinata interpretazione del con¬cetto di ambiente, dal punto di vista giuridico, non riveste solo un valore scientifico, non limita i suoi effetti al solo campo teorico, bensì produce una serie di conseguenze sul piano sistematico, e quindi ope¬rativo, nei confronti dei soggetti destinatari delle norme e di quelli preposti alla loro applicazione (pubbliche amministrazioni e potere giudiziario).
Il problema ricostruttivo fondamentale è rappresentato, dal punto di vista dogmatico, dalla compresenza interattiva, nel concetto giuridico di ambiente, di oggetti materiali e di beni giuridici assai differenti tra di loro: il paesaggio, l'habitat (inteso come «mezzo e ambito dell'at¬tività umana»), e il territorio (nel quale si esercita il governo integrato delle risorse ambientali.
Sotto un altro angolo visuale, l'ambiente costituisce sia l'insieme delle risorse naturali (la riserva delle risorse disponibili sul pianeta Terra), sia il «recipiente» del metabolismo della biomassa (rifiuti e resi¬dui, organici ed inorganici).
In questa prospettiva, le attività umane hanno assunto un ruolo preponderante nell'alterare il ciclo naturale dell'ambiente, estremizzandone il duplice ruolo di «dispensa» dei beni ambientali e di discarica dei rifiuti.
In conclusione, la pluriqualificazione dell'interesse ambientale nel¬l'ordinamento porta con sé la conseguenza della necessaria integra¬zione degli interessi ambientali nelle politiche pubbliche, da realizzarsi però non mediante la loro collocazione al vertice di una gerarchia che risulta inammissibile tra valori fondamentali equiordinati nella codifi¬cazione costituzionale, bensì mediante il bilanciamento tra i vari inte¬ressi pubblici coinvolti e l'applicazione del principio di proporzio¬nalità.
Le formule organizzatorie per assicurare il governo dell'ambiente hanno subito un'evoluzione, peraltro del tutto disomogenea.
In una prima fase, il cardine dell'azione dei pubblici poteri era tornato ad essere quello centrale, mentre la tendenza più recente sembra spostare di nuovo l'asse verso il sistema delle autonomie regionali e locali.
Il decreto legislativo 112/1998, al culmine di un processo riforma¬tore di inusitata ampiezza ed incisività avviato con l'obiettivo del «federalismo amministrativo», ha apportato profonde trasformazioni nell'assetto organizza¬tivo statuale, attraverso la devoluzione di interi settori amministrativi nella competenza del sistema regionale locale.
Effetti significativi si manifestano anche sotto il profilo delle situazioni sostanziali dei citta¬dini nei confronti delle pubbliche amministrazioni (le c.d. liberalizza¬zioni).
Si è dato infatti avvio ad un processo di riforma isti¬tuzionale, che sembra destinato a modificare in modo radicale il rap¬porto Stato Regioni Enti locali (si pensi al progetto di revisione costituzionale in atto), con anche l’obiettivo dichiarato di alleggerire il carico burocratico gravante sul citta¬dini e sulle imprese, riducendo, semplificando, unificando le diverse leggi settoriali con l’adozione di codici o testi unici (si pensi al codice delle comunicazioni, al testo unico dei beni culturali, ed ancora prima al TU dell’edilizia, etc.), sostituendo con forme di liberalizzazione il dirigismo esasperato (ed inefficiente) che informava quasi tutti i campi dell'atti¬vità economica, ricercando moduli consensuali di amministrazione dei rapporti autorità cittadini in alternativa al tradizionali provvedimenti unilaterali, modificando anche il ruolo degli enti pubblici, sia territo¬riali che istituzionali, nelle funzioni di governo dello sviluppo.
Per quanto concerne il riordino istituzionale, il comparto ambientale è rimasto sostanzialmente impermeabile alla devoluzione in favore delle Regioni, se non per aspetti secondari o marginali. Sul versante della semplificazione amministrativa, il bilancio è altrettanto deludente: la delegificazione ha prodotto un'abnorme pro¬liferazione di regolamenti e di normative tecniche.
Analoga peculiarità si manifesta sia nei rapporti Stato regioni, sia per quanto concerne i processi di delegificazione. La massiccia devolu¬zione di competenze alle Regioni operata dal d. lgs. n. 112/1998, ha registrato una significativa asimmetria in materia ambien¬tale, ove si consideri che non solo quest'ultima è rimasta attratta alla competenza statale, ma che la concorrente azione regionale è stata limitata all'assetto già determinato per effetti della precorsa legisla¬zione.
L'unica limitazione di rilievo nelle funzioni statali è rappresentata dalla potestà di pianificazione: sono stati soppressi quasi tutti i piani nazionali, confermando solo quello relativo alla difesa del mare e delle coste dall'inquinamento, il piano per la depurazione delle acque reflue ed i piani di bacino idrografico nazionale.
L'attuazione dei principi fondamentali affermati dalla legge 59/97 sul duplice versante della riforma dell'amministrazione pubblica e del potenziamento delle autonomie regionali e locali ha invece manifestato la sua influenza anche sulla tutela dell'ambiente.
E’ avvenuto così che, in nome dei principi di sussidiarietà e dell'unicità dell'amministrazione, sia stata contemplata l'istituzione generalizzata di un modello di organizzazione amministrativa tendente a fornire una sede unitaria alla trattazione delle istanze relative alla realizzazione di nuovi insediamenti produttivi (lo sportello unico per le attività produttive), prevedendo nel contempo che l'esame e la ponderazione dei molteplici interessi pubblici venissero affrontati mediante l'istituto della conferenza dei servizi, il cui concreto impiego nell'arco dell'ultimo decennio ne ha posto in luce le rilevanti potenzialità di semplificazione e di efficacia tanto sul piano organizzativo quanto su quello procedimentale.
Il principio di sussidiarietà, in effetti, sembra essere stato applicato soprattutto nella statuizione che promuove l'esercizio delle funzioni amministrative al livello più ravvicinato possibile ai cittadini amministrati e, dunque, con privilegio per l'ente esponenziale delle collettività comunali. Viceversa, appare sottovalutato   se non sacrificato   il principio di differenziazione nell'allocazione delle funzioni, che imponeva di tenere in adeguata considerazione le diverse caratteristiche demografiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi.
Di fatto, incisivo ed innovativo appare, come anticipato, il conferimento ai Comuni di tutte le funzioni amministrative in materia di localizzazione e realizzazione di impianti produttivi. Infatti, la statuizione dell'unicità del procedimento amministrativo finalizzato al rilascio dell'autorizza¬zione all'insediamento di attività produttive, l'espressa qualificazione del comune come amministrazione procedente (tranne l’ineludibile intervento regionale in caso di varianti agli strumenti urbanistici), l'istitu¬zione dello sportello unico per le attività produttive presso il comune candidato all'insediamento, costituiscono un organico e significativo pacchetto di misure che non si limitano a valorizzare le funzioni locali di governo del territorio, ma soprattutto sembrano operare una conversione di rotta per quanto concerne il ruolo del comune in mate¬ria ambientale.
Tutto questo, ivi compreso l’orientamento della Corte Costituzionale più conforme allo spirito della riforma del Titolo V, ha modificato quell’originaria impostazione che vedeva la legislazione ambientale di settore decisamente orien¬tata verso la riduzione del comune a soggetto titolare di un potere par¬tecipativo privo di rilevanza determinante sulle scelte ambientali, affidate sul piano decisionale ad altri soggetti sovraordinati. Ne costituiscono esempi significativi i poteri della Regione in materia di autorizzazione alla costruzione di impianti industriali con emissioni in atmosfera (artt. 6 e 13, d. lgs. 203/1988); o ancora in materia di autorizzazioni alla costruzione di impianti di smaltimento o di recupero dei rifiuti (art. 27, d. lgs. 22/1997); si vedano anche i poteri della provincia in materia di autorizzazioni agli scarichi in ambiente idrico (art. 45, comma 6, d. lgs. 152/1999).
Le sintetiche ed incomplete osservazioni che precedono mirano, però, a sottolineare come se pur il legislatore nazionale ha, con varie oscillazioni, intrapreso un’opera di potenziamento delle funzioni degli enti territoriali, questi non sembrano ancora consapevoli delle loro attribuzioni ovvero adeguatamente pronti a regolarle ed organizzarle.
Si ha la sensazione, in conclusione, che nonostante la, da più parti, auspicata idea della forte devoluzione di materie, il preteso accrescimento delle funzioni degli enti territoriali, di fatto questi non hanno ancora saputo recepire o tradurre, in atti concreti, le nuove attribuzioni (si pensi, ad esempio, a quanti Comuni hanno modificato i propri regolamenti edilizi sulla base delle nuove competenze o quanti hanno materialmente utilizzato i nuovi strumenti di tutela e controllo del territorio).
Che sia però difficile, a volte, comprendere dalle normative vigenti cosa spetti e a chi, lo dimostra che nonostante la riforma costituzionale del Titolo V (con legge cost. n. 3/2001) solo l’interpretazione della Corte Costituzionale ha attribuito, in via definitiva, alle Regioni ed ai Comuni, la funzione di regolazione del territorio e l’inclusione nella materia governo del territorio dell’edilizia, dell’urbanistica, della pianificazione.
E se questa inclusione può sembrare, per quelli che ritenevano l’urbanistica e l’edilizia materie di esclusiva competenza regionale, una diminuzione di funzioni, è invece da dire che l’aver delimitato con chiarezza la potestà di intervento in quelle materie nell’ambito della legislazione concorrente, può oggi essere per le Regioni e gli enti locali un importante e decisivo punto di partenza. Se infatti si considera che ormai, pacificamente, nelle materie di competenza concorrente (si veda anche la legge “La Loggia” n. 131/2003) lo Stato può solo dettare i “principi ed i criteri direttivi”, lasciando alla normazione regionale, primaria e secondaria, la loro concreta disciplina, ci si rende conto dell’accresciuto potere della legislazione regionale.
Con, però, due ultime annotazioni.
Se è vero, ad esempio, che il T.U. dell’edilizia può considerarsi in ampie parti superato dalla richiamata e nuova ripartizione di compiti (il T.U., infatti, è normativa ampiamente di dettaglio più che di principi), le Regioni dal canto loro devono assumersi le proprie responsabilità e “legiferare” presto e bene per sostituire la normativa statale. Si ricorda, infatti, che la Corte Costituzionale ha definito “cedevoli” le norme statali che disciplinano materie di competenza regionale, ossia eliminabili al momento in cui entreranno in vigore le norme territoriali.
Sotto altro aspetto, però, le Regioni non devono fare come nel caso della legge regionale urbanistica pugliese dove dal 2001 ancora mancano i criteri ed indirizzi regionali che abiliteranno i Comuni e le Province a dotarsi della nuova generazione di strumenti urbanistici e di pianificazione.
In estrema sintesi, va bene l’autonomia, ma bisogna poi anche assicurare al cittadino un livello di tutela e di regolazione compatibile con il principio di legalità  e del buon andamento dell’azione amministrativa pubblica che sono pur sempre principi generali costituzionali.