La sentenza
T.A.R. TOSCANA, Sez. III, 11 agosto 2004, n. 3180.
Associazioni - Legittimazione ad agire - Articolazione locale di associazione ambientalista nazionale - Autonoma legittimazione processuale - Difetto.
Ai sensi dell’art. 18, comma 5, della legge n. 349/86, che richiama l’art. 13 della stessa legge, l’articolazione territoriale di un’associazione ambientalistica nazionale, formalmente riconosciuta, non può ritenersi dotata di autonoma legittimazione processuale, neppure per l’impugnazione di un provvedimento ad efficacia territorialmente delimitata (Cons. di Stato, IV, n. 3878/2001).
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Il commento
Il T.A.R. Toscana, con la decisione che si commenta, ha affrontato il problema della legittimazione ad agire nei giudizi aventi ad oggetto il “danno ambientale” delle articolazioni locali delle associazioni ambientali.
La questione trae origine da un ricorso presentato da Legambiente -Comitato regionale toscano- e dall’Associazione italiana WWF e diretto all’annullamento di una serie di atti adottati dagli organi dell’Ente Parco Nazionale arcipelago toscano (Commissario Straordinario e Coordinatore Tecnico) con i quali era stata autorizzata, nell’isola d’Elba ed all’interno dell’area protetta, la caccia al cinghiale mediante la c.d. tecnica della “braccata” con cani al seguito.
Le ricorrenti hanno lamentato la violazione della l. 394/91 che affida al  “regolamento” del parco di dettare, in deroga al generale divieto di caccia nei parchi nazionali, le misure relative ai prelievi faunistici ed abbattimenti selettivi di animali compresi i cinghiali, e non autorizza forme diverse di deroga.
Nel caso di specie, nonostante il problema della presenza eccessiva dei cinghiali nell’isola d’Elba fosse noto fin dal 1997, gli organi dell’Ente parco, invece di dotarsi di apposito regolamento (come previsto dalla legge), avevano preferito risolvere il “problema” non solo attraverso la procedura dell’accordo con le categorie di settore, ma altresì con l’emanazione di ordinanze contingibili ed urgenti che, per così dire, “regolamentavano” la braccata.
Non soffermandosi sulle ragioni di diritto che hanno indotto il Giudice amministrativo ad accogliere nel merito il ricorso in questione, in questo, sia pur breve, commento l’attenzione sarà rivolta all’esame della posizione processuale delle ricorrenti.
Il Collegio, infatti, aderendo al consolidato orientamento giurisprudenziale sulla carenza di legittimazione nella costituzione in giudizio di sezioni regionali di associazioni di protezione ambientale riconosciute, in luogo del legale rappresentante nazionale, ha dichiarato la parziale inammissibilità del ricorso proprio per la carenza in capo al Comitato regionale toscano di Legambiente della suddetta legittimazione.
Si legge in sentenza : “…Mentre nulla si obietta sulla legittimazione dell’Associazione italiana WWF Onlus, per quanto riguarda la Legambiente-Comitato regionale toscano il Collegio rileva che ai sensi dell’art. 18, comma 5, della legge n. 349/86, che richiama l’art. 13 della stessa legge, l’articolazione territoriale di un’associazione ambientalistica nazionale, formalmente riconosciuta (come la Lega nazionale per l’ambiente, riconosciuta con decreto del Ministero dell’ambiente del 20 febbraio 1987), non può ritenersi dotata di autonoma legittimazione processuale, neppure per l’impugnazione di un provvedimento ad efficacia territorialmente delimitata (Cons. di Stato, IV, n. 3878/2001). Ne deriva la parziale inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione di una delle ricorrenti”.
A rafforzare la sua tesi, lo stesso T.A.R. richiama una pronuncia del Consiglio di Stato sezione IV, del 11.07.2001, n. 3878. Quest'ultima, sostanzialmente, si sofferma sulla esclusione delle associazioni ambientaliste, quando siano prive dei requisiti soggettivi previsti dalla legge, a che possano ritenersi legittimate ad impugnare atti o provvedimenti che rivelino una connotazione esclusivamente urbanistica, essendo diretti soltanto ad un'utilizzazione del territorio, senza alcuna incidenza su quanto possa ritenersi dotato di riflessi ambientali.
Nel motivare la sua pronuncia il Collegio pare quindi aderire ad una interpretazione restrittiva  ed esclusivamente letterale dell’art. 18 l. 349/86 (il quale richiama l’art. 13) che “non lascia spazio” alle articolazioni locali.
In realtà, in epoca anteriore all'emanazione della citata legge istitutiva del Ministero dell'Ambiente, la giurisprudenza amministrativa  aveva cercato di individuare alcuni criteri in base ai quali riconoscere in capo ad associazioni ambientaliste quei fattori di legittimazione ritenuti necessari per poter impugnare un atto.
Uno dei criteri maggiormente seguiti era rappresentato dall'analisi delle finalità statutarie, quale indice dell'ambito di azione delle associazioni e, di conseguenza, presupposto e limite della loro legittimazione ad agire .
Tale impostazione veniva però ampiamente criticata, successivamente dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato , che la ritenne un'arbitraria «autolegittimazione», non certo sufficiente a differenziare l'interesse dell'associazione da quello diffuso imputabile ad una pluralità indeterminata di soggetti.
La giurisprudenza amministrativa si era quindi assestata su un altro criterio: quello della vicinitas. Ai fini dell'ammissibilità in giudizio dell'associazione, si richiedeva che essa svolgesse la funzione esponenziale del concreto interesse dei singoli componenti di una data collettività, il che poteva avvenire solo nel caso in cui l'ente risultasse portatore di un interesse localizzato o almeno localizzabile in una determinata zona più o meno circoscritta .
Tale criterio è stato utilizzato fino all'emanazione della legge istitutiva del Ministero dell'Ambiente.
Come è noto, l'art. 18, l. n. 349 dell'8 luglio 1986 prevede, tra l'altro, che «le associazioni individuate in base all'art. 13 della presente legge possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi».
Con il citato art. 13 il legislatore ha stabilito specifici criteri normativi, in base ai quali la stessa P.A., attraverso esplicito riconoscimento mediante apposito decreto ministeriale, è chiamata ad individuare le associazioni ambientaliste a carattere nazionale. Tali criteri sono:
a) la diffusione territoriale nazionale o in almeno cinque regioni ;
b) il perseguimento di finalità programmatiche di tutela ambientale;
c) l'ordinamento democratico interno;
d) la continuità e rilevanza esterna dell'attività associativa.
La sussistenza in capo all'ente di tali condizioni risulta quindi presupposto necessario per il riconoscimento ministeriale, e ciò in quanto essi rappresenterebbero indici rivelatori della capacità dell'associazione di farsi portatrice dell'interesse diffuso alla tutela dell'ambiente .
In realtà tale scelta legislativa, pur innovando notevolmente l’impostazione precedentemente seguita dalla giurisprudenza amministrativa, non è stata esente da critiche. La dottrina, infatti, ha rilevato che il criterio della “vicinitas” meglio di qualunque altro avrebbe potuto essere presupposto identificativo per la legittimazione in giudizio di un’associazione ambientale, in quanto, come è stato acutamente osservato  “in un ordinamento in cui la giustizia amministrativa è ordinata su base regionale, sarebbe stato più logico contentarsi di associazioni di protezione ambientale di carattere (mono) regionale” sicuramente più vicine ai cittadini che di fatto fruiscono dei beni ambientali lesi.
In proposito si può notare che in giurisprudenza sporadiche pronunce  hanno avallato la citata posizione dottrinale.
Recentissima ed  innovativa in tal senso una sentenza del TAR Liguria  che in merito alla questione della legittimazione ad agire di un Comitato che non risulti compreso tra le associazioni individuate con decreto del Ministro dell'Ambiente ex art. 13 L. 349 del 1986, ha prospettato una interessante soluzione.
Nel richiamare il nuovo scenario costituzionale che ha elevato il principio di sussidiarietà orizzontale a rango di principio ordinamentale (modifica del Titolo V, parte II, della Costituzione; art. 7, 1° comma, della Legge 5 giugno 2003, n. 131) ha ipotizzato che il potere/ dovere di individuazione del Ministro delle associazioni ex art. 13 della l. n. 349/86, “non esclude di per sé il concorrente potere del giudice di accertare, caso per caso, la sussistenza della legittimazione ad agire dell'associazione che abbia proposto un ricorso giurisdizionale, e ciò non sulla base dei criteri indicati dall'art. 13 della L. 349/1986, ma con riferimento ai diversi parametri elaborati in via pretoria per l'azionabilità degli interessi diffusi in materia ambientale”.
Ora i criteri elaborati dal TAR Liguria, con un forte innovazione scientifica, hanno spinto il Collegio, nella sentenza che si annota, a ritenere che un ente privato, pur non compreso tra le associazioni individuate ai sensi dell'art. 13 citato, sia comunque legittimato a ricorrere:
- indipendentemente dalla sua specifica natura giuridica;
- quando persegua in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale;
- abbia un adeguato grado di stabilità;
- un sufficiente livello di rappresentatività;
- un area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso.
“In altri termini”, si legge in sentenza, “l’esplicita legittimazione delle associazioni ambientalistiche individuate a livello nazionale o ultraregionale, non esclude di per sé la legittimazione ad agire in giudizio degli organismi privati che si costituiscano in un ambito territoriale più ristretto per salvaguardare in modo serio e duraturo l’ambiente nella data località, e che vengano quindi ad assumere quella connotazione oggettiva di “formazioni sociale", a cui la Costituzione attribuisce lo specifico ruolo sopra evidenziato”.
A riportare la situazione nell’ottica, per cosi dire, della “legalità” ci hanno pensato i giudici di Palazzo Spada i quali (richiamando anch’essi come i giudici toscani la pronuncia n. 3878 del 11.07.2001 della IV sezione)  in una recente decisione  hanno invece ridefinito i limiti di intervento delle associazioni ambientaliste statuendo che:
“…la legittimazione delle associazioni di protezione ambientale di intervenire nei giudizi aventi ad oggetto il danno ambientale e quindi ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi, riconosciuta dall'art. 18 della L. 8.7.1986 n. 349, riguarda l'associazione ambientalistica nazionale formalmente riconosciuta e non le sue propaggini territoriali”.
L'associazione su base territoriale non può, pertanto, ritenersi munita di autonoma legittimazione processuale, neppure per l'impugnazione di un provvedimento ad efficacia territorialmente limitata.
Sulla base delle considerazioni svolte appare chiaro che la sentenza, che qui sia pur brevemente si commenta, sia in linea con le conclusioni a cui perviene il Consiglio di Stato il quale, sicuramente “preoccupato”  per una eccessiva proliferazione di ricorsi da parte delle numerose articolazioni locali delle associazioni ambientaliste, ha preferito aderire ad una interpretazione restrittiva dell’art. 18 l. 349/86 che si presenta quindi come unico sistema di riconoscimento della legittimazione in giudizio delle associazioni in questione.
Si fa presente, però, a mio modesto parere, che un tale rigore rischia di sacrificare tutte quelle associazioni che, seppure non riconosciute, hanno “realmente” voglia di tutelare l’ambiente che le circonda.