La sentenza
T.A.R. LAZIO, Roma, Sez. II – 1 aprile 2004, n. 2981
Beni culturali e ambientali – Paesaggio - Valore etico-culturale – Stato, Regioni, Enti Locali – Vincolo di reciproca collaborazione.
Nel nostro sistema costituzionale, il paesaggio costituisce un valore etico-culturale che trascende la competenza della regione in materia urbanistica e nella cui realizzazione sono impegnate tutte le pubbliche amministrazioni, in primo luogo Stato e regioni, ordinarie e speciali, in un vincolo reciproco di leale cooperazione (Corte cost., 18-10-1996, n. 341). A seguito dell’attuazione dell’ordinamento regionale, la materia ambientale non è stata sottratta del tutto alla competenza statale, alla quale, anzi, ai sensi dell’art. 9 Cost., deve essere riconosciuta una competenza primaria in concorso con quella regionale, sopravanzando l’interesse ambientale l’ambito meramente locale e rilevando lo stesso per l’intera collettività nazionale (C. Stato, sez. VI, 30-04-1994, n. 637). Si può concludere, pertanto, che il mantenimento della competenza in parola, se non è suscettibile, per sua natura, di ledere la sfera di attribuzioni riservate agli enti territoriali, non può però ritenersi svincolato da un concorso con gli stessi.

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Il commento
La controversia su cui si è pronunciata la seconda sezione del TAR LAZIO trae origine da un ricorso presentato dal Comune di Vallecorsa (Frosinone) con il quale si impugna il decreto del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali con il quale l’area del territorio comunale, individuata nel provvedimento stesso è stata dichiarata di notevole interesse pubblico.
Il ricorrente si duole, del mancato rispetto delle regole procedimentali cui è subordinato l’esercizio del potere di imposizione di vincolo sulle bellezze naturali non essendo stato in alcun modo il Comune coinvolto nella procedura impositiva del vincolo, benché diverse disposizioni normative imponessero la consultazione del Sindaco e benché lo stesso interessi quasi l’intero territorio comunale.
La pronuncia si segnala all’attenzione per la questione lungamente dibattuta, sia in dottrina che in giurisprudenza, relativamente alle competenze dello Stato delle Regioni e degli Enti locali in materia di  “tutela paesaggistica”.
Agli inizi degli anni settanta si erano formati al riguardo due indirizzi dottrinari: uno tendente ad escludere il paesaggio dalla sfera di competenza legislativa regionale l’altro propenso, invece, a riconoscere un ruolo alle Regioni nella materia, considerando il paesaggio o come sub-materia dell’urbanistica o la contrario come “regolazione conformativa globale del territorio” dalla quale discenderebbe come sub-materia  l’urbanistica. 
La giurisprudenza della Corte Costituzionale  fino alla legge costituzionale 3/2001, aveva individuato nella tutela del paesaggio una materia a sé stante. Si trattava, in realtà, a suo avviso, di una materia non riconducibile all’urbanistica ( pur nella sua accezione più ampia di pianificazione del territorio) attribuita alla potestà legislativa concorrente dall’art. 117 Cost. e di cui lo Stato poteva mantenere l’attribuzione.
Nel sistema attuale, dopo la riforma del titolo V della Costituzione, le due materie “urbanistica” e “paesaggio” mantengono la loro autonomia: infatti, nonostante l’ampliamento della nozione di urbanistica sancito, (prima della legge di revisione), dall’art. 80 del d.p.r. n. 616/77 che tende “all’ordinato assetto del territorio”; oggetto di tutela della seconda, sono invece, certe parti del territorio caratterizzate da un particolare pregio paesaggistico e, sebbene l’art. 117 Cost. non menzioni  espressamente il “paesaggio”, ciò non autorizza a ritenere che tale materia sia passata implicitamente alla Regione, poiché analizzando l’elenco delle materie di competenza statale troviamo in esso la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”. L’espressione “ambiente” nella sua accezione più ampia comprende sicuramente la tutela del paesaggio.
Inoltre, “la legge quadro per il governo del territorio”  , di recente modificata, elencando all’art. 1 comma 2 le attività in cui esso consiste, espressamente esclude dalle stesse la “tutela del paesaggio”; specificando, al successivo comma 3, che “la potestà legislativa in materia di governo del territorio spetta alle Regioni, ad esclusione degli aspetti sulla tutela dei beni culturali e del paesaggio…”.
Alla luce di quanto sopra la materia de qua rimane di competenza legislativa statale ma, tale circostanza non esclude l’intervento della Regione sul piano amministrativo il quale si svolge in armonia con quanto previsto dai decreti di trasferimento che le hanno attribuito la potestà in ordine ai piani paesistici (art.1 co. 8, D.P.R. n. 8/72) e delegato alla stessa gran parte delle funzioni amministrative, con la riserva allo Stato delle funzioni di indirizzo e di coordinamento ( D.P.R. 616/77).
L’assetto distributivo delle competenze non è stato poi mutato  né, dal d. lgs. 31 marzo 1998 n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I, della legge 15 marzo 1997 n. 59) né, dal TUEL di cui al d. lgs 267/00 ( visto che è stato riconosciuto anche alle Province, un ruolo di coordinamento nella pianificazione paesistica), ed anzi è stato sostanzialmente confermato dalle disposizioni del T.U. in materia di Beni Culturali di cui al d. lgs. 490/99, ora sostituito dal nuovo Codice di cui al d. lgs. 22 gennaio 2004 n. 42.
Il cardine attorno al quale ruota il Codice è ovviamente l’art. 9 della Costituzione, in forza del quale la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e tutela il paesaggio e il patrimonio storico ed artistico della Nazione.
Elemento di innovazione, rispetto al TU, è la definizione di paesaggio. Infatti all’art. 131, comma, 1 si legge testualmente che “ per paesaggio si intende una parte omogenea di territorio, i cui caratteri derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni”.
E’ stato anche introdotto il principio di cooperazione tra le amministrazioni pubbliche nel definire gli indirizzi e i criteri che attengono alle attività di tutela, pianificazione, recupero,  riqualificazione e valorizzazione del paesaggio, ed è stata indicata la prospettiva dello sviluppo sostenibile quale possibile elemento di completamento per il raggiungimento degli obiettivi posti a difesa del territorio.
In realtà, il principio di ”leale collaborazione reciproca”, non univocamente accolto dalla dottrina,  ed ora codificato, da tempo viene invocato dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale, come utile strumento di mediazione tra i poteri statali e le attribuzioni regionali in materia di tutela del paesaggio.
In una delle sue più autorevoli pronunce la Suprema Corte ha stabilito infatti che, ”il dovere di lealtà, al quale devono essere improntati i rapporti tra Stato e Regione, trova la sua naturale sfera di incidenza proprio là dove l'assetto delle competenze dei due enti comporti un reciproco condizionamento delle funzioni, nel senso che il potere spettante all'un soggetto non possa essere esercitato quando l'altro non adempia ai propri compiti. Viene allora in gioco con il massimo risalto la necessità di un permanente fattore di composizione di un disegno autonomistico che è basato sì sulla distinzione e sull'articolazione delle competenze, ma anche, talvolta, sulla loro interferenza e sul loro reciproco legame. Ed è questa la funzione propria del principio di leale cooperazione, il quale opera pertanto in una dimensione che è anche, se non prevalentemente, politico- costituzionale, nel senso che qualifica, prima ancora delle rispettive posizioni giuridiche dello Stato e della Regione, il contesto entro il quale devono svolgersi le relazioni tra i due enti”.
Inoltre, tale principio è stato anche ribadito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato  che, come già anticipato in precedenti decisioni , ha stabilito che “in sede di gestione di vincoli paesaggistici, mentre la legge 29 giugno 1939 n. 1497 aveva attribuito ai soli Organi statali i poteri di amministrazione attiva (per l'apposizione dei vincoli e la loro gestione, nonché quelli di vigilanza), le riforme apportate dal d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 e dalla legge 8 agosto 1985 n. 431 hanno attribuito i relativi poteri allo Stato   ed alle Regioni, sicché in materia vi è una contitolarità di poteri da parte dello Stato e della Regione che devono ispirare i loro atti e comportamenti al principio della leale collaborazione...". Anzi nel testo della decisione si afferma la sussistenza di un potere di cogestione dei vincoli paesistici.
Potere di cogestione che, necessariamente, investe anche il Comune interessato dal vincolo come soggetto destinatario in primis del procedimento avviato dalla Soprintendenza, il quale, quindi, deve essere messo in condizione di partecipare alla procedura impositiva.
A tale legittima conclusione, che peraltro si condivide appieno, perviene la sentenza del TAR LAZIO che qui, sia pur brevemente, è commenta per cui, affinché, la “leale cooperazione”  non rimanga lettera morta, ma riceva piena e concreta attuazione, è necessario che le autorità preposte alla gestione dell’urbanistica (regioni e comuni) efficacemente concorrano alla difesa dei valori paesaggistici mediante gli strumenti a loro disposizione (ovvero, misure tratte dalla legislazione urbanistica es. piani regolatori, concessioni edilizie…) anche in armonia con quanto stabilito dall’art. 9 della Cost., che impone a tutti i soggetti dell’ordinamento, e non solo allo Stato, il dovere di concorrere alla difesa del paesaggio il tutto, nell’ottica di un superamento della empasse amministrativa dovuta al continuo conflitto tra istanze locali e statali, al fine di pervenire a una “pianificazione e gestione del paesaggio” maturata nell’accordo tra le realtà territoriali.