1. Tra le competenze amministrative più rilevanti attribuite agli Enti locali, la gestione del territorio, sotto tutti i profili, è sicuramente una tra le più rilevanti.
Il turismo, sotto il profilo dei principi, ha uno stretto rapporto con il diritto amministrativo, atteso che in tale disciplina si ricomprendono materie come l’ambiente, i beni culturali, l’urbanistica, senza ovviamente dimenticare il diritto delle istituzioni locali. Tutti questi aspetti del diritto amministrativo, per quello che si dirà, hanno altresì interazione con il turismo e nel loro insieme con il concetto, non da molto all’attenzione della dottrina e dei media, di “turismo sostenibile” che, in prima battuta, può riassumersi come modo di esercizio delle attività turistiche compatibile con l’habitat naturale senza causarne alterazioni tali da non consentirne la fruizione alle generazioni future (adattando così la definizione di sviluppo sostenibile inteso come “sviluppo che risponda alle necessità del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare le proprie”).
E’ evidente, infatti, ancor più dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, che pur riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la tutela dell’ambiente (art.117, lett.s) e attribuisce nuove potestà legislative alle Regioni, che un ambiente naturale salubre, che per la Corte Costituzionale rappresenta un valore trasversale, la corretta conformazione urbanistica ed anche l’efficace ed efficiente attività amministrativa degli Enti locali (anche in fase di controllo), sono condizioni necessarie per favorire la crescita turistica e quindi lo sviluppo anche economico del territorio. In tal senso, il turismo culturale può costituire un elemento di qualificazione ulteriore del territorio, soprattutto in una realtà come quella salentina, producendo come effetto diretto ed indotto l’innalzamento del livello di qualità dell’ambiente e dei servizi offerti.
Non è infatti da sottovalutare, nel rapporto tra diritto ed economia che la gestione razionale dei flussi turistici può contribuire in buona misura a proteggere e potenziare l’ambiente naturale, le tradizioni storico-culturali e a migliorare la qualità della vita, così da rendere indissolubile il rapporto tra tutela delle risorse ambientali e la salvaguardia dell’identità culturale che sono gli elementi alla base di qualsiasi tipo di strategia di “sviluppo sostenibile”.
2. Sotto il profilo della competenza, con la modifica dell’art.117 della Costituzione sembra che la materia del turismo, poiché non espressamente enumerata tra quelle di competenza “concorrente” sia ormai di competenza esclusiva delle Regioni. Ciò porta a considerare come derogabile l’attuale legge nazionale sul turismo 29 marzo 2001, n.135.
Sul punto, è noto l’orientamento della Corte Costituzionale che ha dichiarato che per il principio di continuità le norme statali su materie oggi di competenza delle Regioni si applicano fino all’entrata in vigore delle leggi locali e sono quindi “cedevoli”.
Nel caso della legge regionale della Puglia 11 febbraio 2002, n.1, però, non può certo parlarsi di normativa adottata nell’esercizio del potere pieno in quanto in più punti si richiamano le disposizioni della legge n.135/2001. Ad ogni modo, il connesso potere regolamentare è senza dubbio oggi esclusivo delle Regioni e l’esercizio delle funzioni amministrative spetta agli Enti locali.
3. La legge statale n.135/2001 ha introdotto il concetto di “politica del turismo”, riconoscendone il ruolo strategico per lo sviluppo economico ed occupazionale del Paese. Tale obiettivo, ivi compresa la promozione e l’informazione turistica, si persegue mediante la tutela e valorizzazione delle risorse ambientali, dei beni culturali e delle tradizioni locali; in sintesi, la conoscenza del territorio come volano dello sviluppo turistico sostenibile, attento e sensibile anche alla tutela dei singoli e ad esaltare il ruolo delle comunità locali.
Innovative linee guida della organizzazione pubblica del turismo delineate nella legge in parola, sono oggi la ridistribuzione delle funzioni mediante l’utilizzo degli strumenti del decentramento e della sussidiarietà, l’istituzione della Conferenza nazionale del turismo e la previsione dei sistemi turistici locali che favoriscano “l’integrazione tra politiche del turismo e politiche di governo del territorio”.
I sistemi turistici locali, disciplinati dagli artt.5 della legge n.135/2001 e della legge regionale pugliese n.1/2002, sono definiti come “contesti turistici omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a regioni diverse, caratterizzati dall’offerta integrata di beni culturali, ambientali e attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici dell’agricoltura e dell’artigianato locale”. In applicazione dei criteri costituzionali dell’adeguatezze e della differenziazione, si individua così un ambito territoriale più ampio che sia idoneo a disciplinare i fenomeni del turismo e, attraverso gli istituti della concertazione e della semplificazione amministrativa (accordi di programma, conferenze di servizi, etc.), regolare gli aspetti anche urbanistici e sociali del fenomeno.
In Puglia, spetta alla istituzione regionale il potere di programmazione e coordinamento delle attività ed iniziative in campo turistico, ivi compresa l’approvazione del piano di promozione, mentre l’Agenzia Regionale del Turismo svolge il complesso di funzioni tecnico amministrative in materia ivi comprese la vigilanza e il controllo. E’ lecita qualche perplessità, sul punto, attesa la tendenziale attribuzione delle funzioni amministrative ai Comuni, ai sensi dell’art.118 Cost., all’interno del territorio comunale, e soprattutto in considerazione del ruolo che l’Ente locale esercita in materia di espropriazioni, edilizia, urbanistica e pianificazione in genere. Ad esempio, si consideri che l’art.7 della l. n.135/2001 riconosce il ruolo sempre più rilevante della “impresa turistica”, che viene definita come quella che esercita “attività economiche, organizzate per la produzione, la commercializzazione, l’intermediazione e la gestione di prodotti, di servizi, tra cui gli stabilimenti balneari, di infrastrutture e di esercizi, compresi quelli di somministrazione facenti parte dei sistemi turistici locali, concorrenti alla formazione dell’offerta turistica”.
Non può sfuggire, anche qui, il ruolo centrale dei Comuni, i cui Sindaci rilasciano o revocano, ai sensi dell’art.9 della legge in esame, l’autorizzazione all’apertura e trasferimento degli esercizi ricettivi, o che comunque hanno il generale potere di vigilanza edilizia.
Per la stretta connessione tra turismo ed assetto del territorio, è indubbio che vi sia la necessità di un coordinamento sistemico all’interno della Regione; tanto anche in relazione all’assetto delle competenze in materia previsto dalla legge regionale n.20/2001, secondo la quale i piani esecutivi attuativi degli strumenti urbanistici generali vanno coordinati con le previsioni del Documento Regionale di Assetto Generale, che definisce le linee generali dell’assetto del territorio determinando, in particolare, gli ambiti territoriali da sottoporre “a tutela ambientale, identità sociale e culturale della Regione … gli indirizzi, i criteri e gli orientamenti per…gli strumenti di pianificazione provinciale e comunale…,lo schema dei servizi infrastrutturali di interesse Regionale” e con le norme poste a tutela dell’ambiente indicate dai Piani Territoriali di Coordinamento predisposti dalle Province.
3. Quanto, poi alla “sostenibilità” del turismo, se per inquinamento intendiamo una alterazione degli equilibri ambientali dovuta all’immissione di agenti esterni di modifica, il turismo senza regole può considerasi a buon titolo un penetrante e sistematico fattore inquinante dell’ambiente in quanto ne modifica ogni aspetto morfologico, antropico, sociale e culturale.
A fronte di una maggiore offerta in termini di strutture ricettive e di organizzazione, di converso, cresce nei turisti la considerazione per l’ambiente salubre che, oltre ai classici elementi (suolo, acqua, atmosfera), comprende il paesaggio, i beni culturali ed artistici ed anche l’artigianato locale, la gastronomia, l’ospitalità e l’accoglienza, ovvero tutto quanto concorre a creare le condizioni sociali, culturali e morali nel quale l’individuo si forma e si sviluppa.
Ciò premesso, la stretta interazione tra ambiente e turismo comporta all’evidenza che la compromissione del primo produce, quasi sempre, effetti sul secondo; il paesaggio non degradato e le risorse culturali, storiche, biologiche rappresentano, infatti, elementi insostituibili, necessari presupposti per ogni attività turistica che, invece, se non correttamente svolta può alterarli e degradarli. Del resto, l’attività turistica produce un indubbio impatto territoriale: il turista, non fosse altro che con la sua presenza fisica, trasforma l’ambiente che lo circonda. Si parla, infatti, di un “ciclo di vita” delle località turistiche.
Il processo di trasformazione del territorio evolve nel tempo secondo uno schema che è possibile suddividere in varie fasi: la scoperta della località, ad opera di pochi turisti che vengono accolti nella società ospitante, ne condividono lo stile di vita e usufruiscono delle infrastrutture; la condivisione tra i turisti (in aumento) e gli indigeni delle strutture e degli arredi esistenti; la separazione, quando i turisti dispongono di mezzi ed opere propri ed entrano in contatto con i locali solo attraverso canali codificati (agenzie, guide, visite predefinite, ecc.); ed infine di assimilazione, quando gli interessi della comunità turistica prevalgono su quelli locali.
Ora, al di là degli aspetti strettamente sociologici ed economici, non è dubbio che lo sviluppo delle attività turistiche sul territorio comporti una modificazione dell’ambiente per quanto misurato possa essere; si pensi alla cosiddetta “pressione antropica” che in ogni caso incide sui diversi componenti dell’habitat naturale. L’uomo, inevitabilmente, produce rifiuti, consuma energia e risorse non rinnovabili come l’acqua, causa inquinamento acustico, atmosferico (aerei o bus), etc.. D’altra parte, un incremento del turismo “sostenibile” comporta una maggiore attenzione alle bellezze naturali e paesaggistiche e quindi una sua valorizzazione, lo sviluppo delle attività lavorative ed incrementi occupazionali, in genere, una migliore qualità della vita. Solo che per avviare questo ciclo virtuoso ed ottenere dal turismo buoni risultati, occorre seguire le regole del diritto amministrativo in senso lato, diversamente si ricade in quelli che sono i problemi della sovraesposizione turistica ossia carente approvvigionamento idrico, scadimento della qualità dell’acqua potabile e della balneazione, erosione del suolo e delle coste, desertificazione, incendi boschivi, sviluppo edilizio incontrollato, traffico congestionato, ecc. Ed infatti, l’inquinamento da rifiuti, da rumore e l’inquinamento del paesaggio causato da insediamenti abitativi, sono i principali elementi negativi prodotti dallo svolgimento delle attività collegate al turismo.
Non è dubbio che l’Ente locale, nell’ambito della sua ampliata funzione di regolatore del territorio, debba adeguare gli strumenti urbanistici per consentire non solo la localizzazione delle strutture ma anche la edificazione delle strutture di servizio al turismo (nelle quali si devono includere le infrastrutture sanitarie, commerciali, di comunicazione…).
Una corretta pianificazione, infatti, preclude lo sviluppo dell’edilizia senza regole; non si deve dimenticare che molto spesso l’abusivismo discende dalla paralisi dell’azione amministrativa, dalla difficoltà di rilasciare i permessi di costruire, dalla vetustà ed inadeguatezza degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi che impediscono la corretta localizzazione delle infrastrutture. Tutto questo, porta a privilegiare quegli istituti “in deroga” che nel tempo compromettono la corretta disciplina del territorio.
Al di là degli aspetti strettamente urbanistici, la buona localizzazione delle strutture e la presa d’atto dell’aumento del flusso turistico comportano il necessario adeguamento della rete fognaria e del servizio di raccolta dei rifiuti che, diversamente, nel tempo può produrre la pericolosa consumazione dell’ambiente naturale e quindi la fine del turismo.
4. Ma la conservazione dell’ambiente appare sempre più necessaria perché a fronte di una maggiore offerta quantitativa occorre offrire al turista anche un “prodotto” differenziato, ossia bisogna dargli motivazioni sufficienti per allontanarsi, sia pure temporaneamente, dalla propria residenza abituale, offrendogli servizi e vantaggi ulteriori rispetto all’ambiente di provenienza.
Per preservare l’ambiente occorre, allora, sottrarlo alla fruizione indiscriminata, ponendo dei limiti allo sviluppo turistico che, di certo, non va combattuto bensì regolato. Spetta all’Ente locale (o comunque al soggetto istituzionale competente) tutelare i valori ambientali, e cioè il paesaggio, il clima, il mare (che in genere giocano un ruolo di primo piano nella scelta della vacanza), i valori storici, artistici e culturali e il loro agevole godimento che, nell’insieme, danno al turista l’occasione di associare al riposo l’arricchimento delle proprie conoscenze; l’offerta ricettiva che assicura un soggiorno sicuro e confortevole e, da ultimo, la valorizzazione dei valori enogastronomici presenti sul territorio.
Come già anticipato, è stretta l’influenza dell’urbanistica e dell’edilizia sul turismo e, di conseguenza, è fondamentale il ruolo del Comune, in quanto la predisposizione di un determinato habitat conforme alle esigenze del turismo comporta la predisposizione delle infrastrutture abitative, di quelle di servizio, oltre che la possibilità di accesso (sistemi viari, parcheggi per bus ed auto, noleggio di vetture e motocicli), il tutto per garantire ai turisti un sereno e comodo soggiorno. E’ evidente che, in tutti i casi in cui non siano sufficienti le strutture già esistenti, si deve provvedere alla costruzione di nuovi manufatti e ciò crea un ulteriore elemento di modificazione dell’ambiente che può abbassarne il grado di qualità. Di qui, in estrema sintesi, l’idea che non solo il turismo, ma anche l’urbanistica deve essere “sostenibile”.
5. Strumento oggi indispensabile per garantire lo sviluppo del territorio compatibile con l’ambiente è senza dubbio la Valutazione di Impatto Ambientale, che consente la realizzazione di opere più attente alle esigenze ambientali. L’importanza della VIA, peraltro di non generale utilizzazione, è nel fatto che l’eventuale compatibilità dell’opera dovrà tenere conto di elementi che gli interessati dovranno portare all’attenzione dei soggetti pubblici competenti. Saranno oggetto di valutazione: la localizzazione dell’opera, l’incidenza dell’intervento sulle risorse naturali, la corrispondenza ai piani urbanistici, paesistici, territoriali e settoriali ed agli eventuali vincoli paesaggistici, archeologici, demaniali e idrogeologici esistenti; quanto all’impatto sull’ambiente si valuterà: la specificazione dei rifiuti solidi prodotti e le relative modalità di smaltimento, l’indicazione degli scarichi idrici e le relative misure previste per l’osservanza della normativa vigente e le eventuali alterazioni della qualità del corpo ricettore finale, la specificazione delle emissioni nell’atmosfera di sostanze inquinanti e le conseguenti alterazioni della qualità dell’aria, la specificazione delle emissioni sonore prodotte e le tecniche riduttive del rumore previsto; nonché la descrizione dei dispositivi di eliminazione e risarcimento dei danni all’ambiente con riferimento alle scelte progettuali, alle migliori tecniche disponibili ed agli aspetti tecnico-economici. Non bisogna però dimenticare che è in procinto di essere recepita nell’ordinamento nazionale anche la Valutazione Ambientale Strategica, di derivazione comunitaria, che consentirà di verificare la compatibilità non della singola opera ma dei piani o programmi, il che consentirà un più ordinato sviluppo del territorio.

Prof. Agostino Meale
(docente di Diritto Amministrativo e di Diritto dell’Ambiente nella Facoltà di Economia dell’Università di Lecce)