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LA LEGGE FINANZIARIA 2003 E LE NOVITÀ IN TEMA DI PERSONALE DEGLI ENTI LOCALI. A cura di Francesco GIURI
La Legge Finanziaria per l’anno 2003, interamente votata al contenimento della spesa pubblica, non poteva non avere effetti anche sulle risorse destinate alla contrattazione e sulle dotazioni organiche degli enti locali. Anzi, il quadro che dopo l’avvento della Legge 289/02 viene a delinearsi rappresenta sostanzialmente un inasprimento dei vincoli già posti con la finanziaria 2002 (L. 448/01) ed un invito più o meno esplicito alle Amministrazioni ad avvalersi sempre più di forme flessibili di lavoro.
Come accennato, il primo elemento su cui si è abbattuta la scure governativa è quello degli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali per il quadriennio normativo 2002-2005 e per il biennio economico 2002-2003 di tutti i comparti del pubblico impiego essendo stata specificata la quota massima a carico del Bilancio dello Stato. In particolare, per il comparto Regioni-Autonomie locali all’art. 33, comma 4°, della L. 289/02 si precisa che gli oneri derivanti dal rinnovo contrattuale 2002-2003 sono a carico dei singoli enti nell’ambito delle rispettive disponibilità di bilancio e che, pertanto, lo Stato non interverrà con propri trasferimenti. In più, il Comitato di Settore, in sede di deliberazione degli atti di indirizzo all’ARAN ex art. 47 del D. Lgs. n.165/01 dovrà attenersi a quanto previsto dal 1° comma dell’art. 33 per il personale delle Amministrazioni dello Stato nella definizione delle risorse finalizzate all’attribuzione dei benefici economici nonché della quota percentuale da destinare ad istituto proprio della contrattazione decentrata integrativa e cioè l’incentivazione della produttività. A tale adempimento il Comitato di Settore ha già adempiuto con propria direttiva: gli incrementi contrattuali per il biennio 2002-2003 non dovranno eccedere il tasso d’inflazione programmata per ciascuno dei due anni (rispettivamente l’1,7% e l’1,4%); inoltre, per quanto riguarda gli istituti di incentivazione della produttività, le risorse all’uopo stanziate non potranno essere superiori allo 0,5% per ciascuna delle due annualità considerate. Per prevenire eventuali distorsioni derivanti dalla divergenza fra tasso di inflazione reale e programmata è stata prevista una percentuale aggiuntiva dello 0,26% per ciascun anno. A ciò si deve sommare uno 0,99% per il solo 2003 derivante dall’accordo fra Governo ed Organizzazioni Sindacali del febbraio 2002. In definitiva si ha un aumento complessivo (comprensivo di oneri previdenziali ed IRAP) massimo del 2,46% per il 2002 e del 5,61% per il 2003. Lo stesso dicasi per l’area di contrattazione della Dirigenza. Ovviamente nelle more delle operazioni per la sottoscrizione del nuovo CCNL deve intendersi prorogata l’applicabilità, ove ne siano soddisfatte le condizioni, del sistema di incentivazione della produttività disegnato dagli artt. 15 e 17 del CCNL 1.4.1999 e dall’art. 5 del CCNL 5.10.2001 (biennio economico 2000/2001).
Rimangono parimenti in vigore in quanto non abrogate o disapplicate le novità introdotte all’art. 47 D. Lgs. 165/01 dall’art. 17 della L. 448/01 (Legge finanziaria per il 2002) le quali hanno rappresentato una notevole forzatura al principio di autonomia, anche contrattuale, degli enti locali. Ci si riferisce, naturalmente, all’ingerenza del Governo - attraverso il Ministro della Funzione Pubblica - in fase di accertamento della compatibilità della spesa scaturente dalla contrattazione integrativa. In base a questa norma le ipotesi di accordo contrattuale sottoscritte dall’ARAN devono essere sottoposte all’esame non solo del Comitato di Settore ma anche della Presidenza del Consiglio dei Ministri che si pronuncia attraverso il Ministro della Funzione Pubblica previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. Si ha, quindi, un duplice controllo centralizzato, effettuato anche a campione, sui contratti collettivi integrativi che può comportare, ove si evidenziassero costi incompatibili con i vincoli di bilancio, una nullità ab origine (art. 40 comma 3° D. Lgs. n. 165/01) con contestuale responsabilità per i sottoscrittori dell’atto negoziale decentrato e per coloro che vi abbiano eventualmente dato esecuzione. Sempre nell’ottica del monitoraggio della spesa, sono confermati i controlli annuali da effettuarsi da parte del Collegio dei Revisori dei Conti ovvero del Nucleo di Valutazione o degli organi di controllo interno in base all’art. 48, comma 6° del D. Lgs. 165/01 sui costi della contrattazione collettiva integrativa con obbligo di riferire al Ministro dell’Economia e delle Finanze attraverso un modello di rilevazione da questi predisposto. Un esito sfavorevole di dette verifiche oltre alla nullità (e quindi ex tunc) delle clausole contrattuali impone al Collegio dei Revisori di segnalare il presunto danno erariale alla competente sezione della Corte dei Conti.
Le novità di maggior rilievo apportate dalla Finanziaria 2003 in tema di risorse umane sono, tuttavia, quelle che prevedono misure di razionalizzazione e contenimento degli organici pubblici. L’art. 34 della Legge 289/02 contiene, infatti, tutta una serie di prescrizioni e limitazioni in fatto di assunzioni e costi complessivi scaturenti dalle dotazioni organiche delle Pubbliche Amministrazioni. Le implicazioni per gli enti locali sono molteplici e dipendono sia dalla dimensione demografica degli stessi che dal rispetto delle condizioni imposte dal patto interno di stabilità già previste dalla Legge finanziaria 2002. In primo luogo si stabilisce che nel 2003 le Pubbliche Amministrazioni, ivi compresi le Province, i Comuni con popolazione non inferiore a 3.000 abitanti, Comunità montane e Consorzi fra enti locali provvedano alla “rideterminazione” delle dotazioni organiche tenendo presenti i seguenti aspetti:
- principi di cui all’art.1, comma 1°, del D. Lgs. 165/01 (funzionalità rispetto ai compiti istituzionali, efficienza, efficacia, economicità, flessibilità gestionale, trasparenza interna ed esterna dell’attività amministrativa, imparzialità, unicità nella responsabilità di procedimento, armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici pubblici con le esigenze dell’utenza);
- processo di riforma della Pubblica Amministrazione fondato sulla L. 59/97 e ss. mm., sulla L. 137/02 e su altre norme per il riordino di specifici settori;
- progressivo spostamento di funzioni verso i livelli di governo più vicini ai cittadini in applicazione del principio di sussidiarietà contenuto nella menzionata Legge Bassanini e della Legge Costituzionale 18.10.2001, n. 3, di riforma del titolo V della Costituzione;
- previsioni del Capo III del Titolo II della Legge 448/2001 sul patto interno di stabilità per gli enti pubblici con particolare riferimento alle disposizioni dell’art. 35.
Nel predisporre le nuove dotazioni organiche “rideterminate” gli enti locali a ciò tenuti (restano esonerati da tale obbligo i Comuni con popolazione fino a 2.999 abitanti) devono fare in modo che sia assicurato il requisito dell’invarianza della spesa rispetto alla dotazione organica in essere alla data del 29.09.2002 sulla base dei posti allora previsti anche se non coperti.Oltre a questo limite di spesa, l’art. 34 ne fissa uno numerico: la dotazione organica rideterminata non potrà prevedere per ciascuna categoria un numero di posti superiore a quello al 29.09.2002. La quantificazione del primo dei due limiti avviene aggiungendo alla spesa sostenuta complessivamente al 29.09.2002 per i posti coperti (fra trattamento economico fondamentale, accessorio ed oneri riflessi) il prodotto fra il numero dei posti vacanti a quella data ed il rispettivo onere complessivo unitario corrispondente alla posizione economica iniziale. Per quanto riguarda, invece, il secondo limite, occorrerà determinare il numero dei posti ascrivibili a ciascuna categoria previsti nella dotazione organica, anche non coperti, alla data del 29.09.2002, prescindendo dai profili professionali. Nel computo dovranno confluire anche i posti da Dirigente presenti nell’organico dell’Ente alla predetta data. Pertanto, un possibile percorso logico potrebbe essere costituito dai seguenti passaggi:
1) determinazione di dotazione organica che assicuri il rispetto dei due parametri (invarianza della spesa e del numero di posti per ciascuna categoria rispetto alla data del 29.09.2002) previsti dall’art. 34, comma 3°, della Legge finanziaria;
2) individuazione delle posizioni apicali e dei relativi compiti sulla base dei servizi da gestire direttamente e di quelli da esternalizzare o riservare a forme alternative previste dal T.U.E.L.;
3) eventuale previsione di nuovi profili professionali in aggiunta a quelli esistenti;
4) ripartizione dei posti di organico rideterminati fra i vari Servizi in cui si strutturerà l’Ente e riallocazione del personale già in servizio cercando di rispettare per quanto possibile le posizioni precedentemente occupate nella struttura in relazione alle specifiche professionalità;
5) consultazione delle R.S.U. e delle OO. SS. firmatarie dei contratti collettivi;
6) realizzazione di una ipotesi di dotazione organica da sottoporre eventualmente al Collegio dei Revisori dei Conti in modo tale da acquisire una attestazione ufficiale del rispetto dei parametri ex art. 34, comma 3°, L. 289/02 (in caso contrario, nella regolarità tecnica oggetto del parere che dovrà essere espresso dal Dirigente dell’Area Risorse Umane sulla proposta di deliberazione da sottoporre alla Giunta non potrà non essere preso in considerazione il rispetto di detti parametri);
7) Adozione da parte della Giunta, con propria deliberazione, della nuova dotazione organica dell’ente.
Nelle more dell’adempimento sopra descritto, le dotazioni organiche sono provvisoriamente quantificate in relazione ai posti coperti al 31.12.2002 tenuto conto, altresì, di quelli per i quali alla predetta data risultino essere state avviate le procedure di reclutamento (anche per mobilità o riqualificazione del personale con progressione verticale ex art. 4 CCNL 31.3.99).
Al comma 4° dell’art. 34 viene posta la regola generale che sancisce il divieto per le Pubbliche Amministrazioni di cui al 1° comma di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato. Tuttavia si introducono subito alcune eccezioni.
Sono escluse, in primo luogo, dal divieto le assunzioni di figure professionali infungibili (avendo riguardo al personale in servizio) la cui consistenza in organico non superi l’unità; al riguardo si ritiene opportuno far subito chiarezza sulla estrema rigidità della norma al fine di fugare i dubbi già avanzati circa la possibilità di considerare in questo novero le figure apicali titolari di posizione organizzativa. L’eccezione è limitata a quei posti che risultino veramente unici e non ricopribili con altro dipendente dell’ente anche collocato in altra ripartizione. Ciò in ragione sia della maggiore o specifica professionalità richiesta, che di altri requisiti come può essere l’iscrizione ad albi. Si ritiene, ad esempio, che un Comune che non disponga in alcuna delle proprie ripartizioni di un dipendente in possesso dell’abilitazione alla professione forense e che ovviamente abbia vacante in organico l’unico posto di “avvocato generale” (o profilo simile) possa beneficiare dell’eccezione in parola. Al contrario la vacanza di un posto apicale di funzionario amministrativo titolare di posizione organizzativa potrebbe agevolmente essere coperto tramite mobilità interna non potendo normalmente essere ritenuto alla stregua di professionalità infungibile.
La seconda eccezione riguarda le assunzioni a tempo indeterminato nell’anno 2003 di personale relative alle categorie protette, cioè i beneficiari della Legge 68/1999, nel limite delle scoperture di ciascun Ente (posti vacanti e disponibili nella dotazione organica provvisoriamente o definitivamente rideterminata) rispetto agli obblighi previsti dal predetto provvedimento normativo.
Una disciplina particolare - che, in sostanza, si pone come eccezione alla generale regola del divieto di operare assunzioni nell’anno 2003 – viene dettata per le Regioni e gli enti locali (ad esclusione dei Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti) dal comma 11 dell’art. 34. Questa norma rinvia la fissazione di criteri e limiti per le assunzioni a tempo indeterminato per l’anno 2003 all’emanazione, entro 60 gg. dal 1° gennaio 2003, di successivi Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, previo accordo tra Governo, Regioni ed AA.LL., da concludersi in sede di Conferenza Unificata. Viene in ogni caso posto un limite percentuale ai nuovi ingressi nella Pubblica Amministrazione attraverso la porta degli enti locali (o almeno di quelli di maggiori dimensioni): le nuove assunzioni, fatto salvo il ricorso a procedure di mobilità che restano in ogni caso possibili e fuori da questo vincolo, dovranno essere contenute entro percentuali non superiori al 50% delle cessazioni dal servizio, verificatesi a qualsiasi titolo nel corso dell’anno 2002. Avranno rilievo, a tal proposito, la dimensione demografica del singolo Ente, i profili professionali del personale da assumere, l’essenzialità dei servizi da garantire, l’incidenza delle spese del personale sulle entrate correnti. In concreto, le differenziazioni fra gli enti in base ai parametri richiamati potrebbero essere operate dai DD.P.C.MM. di prossima emanazione.
Come accennato, rimane sempre praticabile la strada della mobilità volontaria ex art. 30, D. Lgs. 165/01 su posti vacanti e disponibili di pari categoria ed uguale o simile profilo professionale nell’organico dell’Amministrazione di destinazione. Per questa ragione, stante l’assenza di specifici vincoli nelle assunzioni per i Comuni con popolazione al di sotto dei 3.000 abitanti, viene a crearsi un vulnus nell’impianto di divieti e limiti posti dalla Finanziaria che rischierebbe di vanificare le misure di contenimento degli organici previste soprattutto per gli enti meno virtuosi, ove non si intervenga prontamente con un’integrazione atta a bloccare le mobilità dalle piccole Amministrazioni comunali.
Per i Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e per le Province i quali abbiano un rapporto dipendenti/popolazione superiore a quello previsto dall’art. 119, comma 3 del D.Lgs. 77/1995 e successive modificazioni, maggiorato del 30% o la cui percentuale di spesa del personale, rispetto alle entrate correnti, sia superiore alla media regionale per fasce demografiche la Legge finanziaria stabilisce che la percentuale di nuove assunzioni rispetto al turnover dei dipendenti non potrà superare il 20%.
Nessun limite in tema di assunzioni di personale a tempo indeterminato al di là di quello previsto al comma 11 dell’art. 34 è, invece, previsto per i Comuni, le Province ed i Consorzi di EE.LL. che abbiano rispettato le disposizioni relative al patto di stabilità interno per l’anno 2002, anche se sarà comunque necessario attendere l’emanazione dei DD.P.C.MM. per poter adottare qualsiasi provvedimento. Sono, tuttavia, immediatamente possibili le assunzioni operate in applicazione della L. 68/99, quelle per la copertura dei posti unici in dotazione organica (rideterminata ex art. 34, comma 3°) caratterizzati da infungibilità della relativa professionalità e quelle conseguenti a procedure di mobilità.
Si viene a delineare, in sintesi, la seguente situazione:
- Comuni con popolazione fino a 2.999 abitanti: enti non tenuti al rispetto del patto interno di stabilità in base alla finanziaria 2002, non dovranno procedere alla rideterminazione della rispettiva dotazione organica e non saranno soggetti ad alcun limite assunzionale;
- Comuni con popolazione da 3.000 a 5.000 abitanti: enti non tenuti al rispetto del patto interno di stabilità in base alla finanziaria 2002, dovranno procedere alla rideterminazione della dotazione organica ma non saranno soggetti al limite del turnover;
- Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e Province: enti tenuti al rispetto del patto interno di stabilità in base alla finanziaria 2002, dovranno procedere alla rideterminazione della dotazione organica, saranno soggetti al limite del turnover e dovranno attendere l’emanazione dei DD.P.C.MM. per poter assumere a tempo indeterminato al di fuori dei casi di mobilità volontaria o di reclutamento nelle categorie protette o di figure professionali infungibili;
- Altri enti locali (Consorzi, Comunità Montane ed isolane, Unioni di Comuni): enti non tenuti al rispetto del patto interno di stabilità in base alla finanziaria 2002, dovranno procedere alla rideterminazione della dotazione organica, saranno soggetti al limite del turnover e dovranno anch’essi attendere l’emanazione dei predetti DD.P.C.MM..
Una volta emanati i DD.P.C.MM. e,quindi, una volta noto il limite percentuale sul turnover dei dipendenti per ciascuna tipologia di ente locale in base alla dimensione demografica, ai profili professionali del personale da assumere, all’essenzialità dei servizi da garantire e all’incidenza delle spese del personale sulle entrate correnti, i Comuni con popolazione superiore ai 5.000 abitanti, e le Province che abbiano rispettato il patto interno di stabilità nell’anno 2002, previa idonea certificazione di tale circostanza rilasciata dal Responsabile dei Servizi Finanziari, potranno procedere a nuove assunzioni sulla base della dotazione organica provvisoria o definitivamente rideterminata e degli strumenti di programmazione dell’afflusso di risorse umane (Piano triennale del fabbisogno di personale e Piano annuale delle assunzioni).
Una particolare eccezione alle limitazioni dell’art. 34 è prevista dal comma 17 in materia di assunzioni di personale dei corpi di Polizia Municipale da parte degli enti locali che abbiano rispettato il patto interno di stabilità (e, comunque, all’interno delle compatibilità dei rispettivi bilanci). Il riferimento agli organici determinati dalle Regioni, che non poche perplessità ha suscitato nei responsabili dell’Area Risorse Umane di molti Comuni, riguarda probabilmente i tetti alle dimensioni dei Corpi di P. M. che le Regioni, con proprie leggi, possono fissare in base alle dimensioni demografiche.
L’impossibilità di certificare il rispetto delle condizioni previste dal patto interno di stabilità comporta, ai sensi dell’art. 19 della L. 448/2001, il blocco delle assunzioni a decorrere dal 1° gennaio 2003. Inoltre, per questi enti, la spesa relativa al personale assunto con rapporto a tempo determinato o con rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, compresi quindi anche i rapporti di lavoro subordinato a termine di cui all’art. 110, comma 1 del D.Lgs. 267/2000, non potrà superare il 90% dell’importo medio della spesa sostenuta al medesimo titolo nel triennio 1999/2001, risultante dai conti consuntivi dei rispettivi esercizi finanziari (art. 34, comma 13). Non rientrano nelle fattispecie contemplate da questa disposizione le spese per le assunzioni di personale a tempo determinato effettuate nel triennio ai sensi dell’art. 110, comma 2, D.Lgs. 267/00, in quanto il comma 3 dello stesso art. 110 le esclude dalla spesa per il personale. Rimane parimenti esclusa la spesa sostenuta dagli enti per lavoro interinale in quanto in questo caso non si è in presenza di un rapporto di lavoro subordinato diretto tra Ente utilizzatore e lavoratore interinale, ma solo di un rapporto funzionale legato all’utilizzo inquadrabile nel genus delle prestazioni di servizi.
Per determinare il limite del 90% di cui al comma 13, occorrerà in primo luogo individuare la spesa sostenuta per ciascuno degli anni 1999, 2000 e 2001 per assunzioni a tempo determinato e per collaborazioni coordinate e continuative (come si desumerà dai conti consuntivi dei relativi anni); quindi, si sommeranno i tre addendi ed il totale così ottenuto lo si dividerà per 3 in modo da ottenere la spesa media annua; su tale base si calcolerà il 90%.
Ulteriore implicazione del mancato rispetto del patto di stabilità interno è data dall’impossibilità di portare a conclusione le procedure di copertura di posti vacanti intraprese nel corso del 2002 e non concluse entro il 31 dicembre dello stesso anno. Il rigore di questa previsione può essere compreso laddove si pensi che ai fini di questa norma la procedura di reclutamento può dirsi conclusa solo con la sottoscrizione del contratto individuale di lavoro da parte del vincitore del concorso e non con la semplice approvazione della graduatoria di merito.
Non soggiacciono ai blocchi derivanti dal mancato rispetto del patto di stabilità le assunzioni operate in relazione al passaggio di funzioni e competenze alle Regioni ed agli enti locali il cui onere sia coperto da trasferimenti erariali compensativi della mancata assegnazione vera e propria di unità di personale. La deroga non opera nei confronti dei posti occupati da personale trasferito che fosse nel frattempo cessato dal servizio a qualsiasi titolo; dette cessazioni rientreranno, invece, nel turnover 2002 e contribuiranno ad innalzare il limite percentuale per gli enti che abbiano rispettato il patto di stabilità.
Si ritiene, inoltre, che siano sottratte al divieto le coperture di posti vacanti tramite procedure di progressione verticale ex art. 4 CCNL 31.03.1999. Infatti in questi casi, per quanto si giunga alla stipulazione di nuovo contratto individuale di lavoro, non si hanno nuove assunzioni di personale a tempo indeterminato trattandosi di dipendenti già in servizio presso ente pubblico. Naturalmente non potranno essere coperti i posti che i vincitori della procedura concorsuale interna lasceranno vacanti in seguito al loro passaggio a categoria superiore.
Il comma 12 dell’art. 34 della Finanziaria detta, poi, una disposizione a tutela delle situazioni giuridiche soggettive degli idonei non vincitori inseriti in graduatorie concorsuali con scadenza nel 2003: nei casi in cui sia operante il divieto di nuove assunzioni di personale con rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, i termini di validità delle graduatorie dei concorsi pubblici per l’assunzione di personale che scadano nell’anno 2003, sono prorogati di un anno dalla data di scadenza (e, quindi, non solo fino al 31.12.2003 ma anche oltre tale data).
Fino al 31.12.2003 sono, invece, sospesi i procedimenti di conversione dei contratti di formazione e lavoro scaduti nel 2002 o che scadranno nell’anno 2003 in rapporti lavorativi a tempo indeterminato. In sostanza, viene operata una proroga fino al 31.12.2003 dei contratti in scadenza e la loro stabilizzazione non potrà avvenire prima dell’1.1.2004. Un’altra proroga fino al 31.12.2003 è, inoltre, prevista dal comma 19 per i comandi di personale dipendente della società per azioni Poste Italiane presso le Pubbliche Amministrazioni (e, quindi, anche presso gli EE.LL.), disciplinati dall’art. 45, comma 10 della Legge 448/98.
A testimonianza del fatto che la Legge Finanziaria 2003 punta al contenimento dei costi anche attraverso la semplificazione delle procedure di mobilità, intercompartimentale e non, del personale alle dipendenze di Pubbliche Amministrazioni, il comma 20 dell’art. 34 rinvia a successivi DD.P.C.MM. da emanarsi entro 60 gg. dal’1.1.2003, la previsione di misure per potenziare ed accelerare gli iter a ciò finalizzati. In base al comma 21, poi, le Pubbliche Amministrazioni diverse dallo Stato (ivi compresi, quindi, gli EE. LL) sono tenute ad adeguare per ciascuno degli anni 2004 e 2005 le proprie politiche di reclutamento al principio di contenimento della spesa in coerenza con quanto stabilito dai documenti di finanza pubblica.
Altre norme di rilievo in tema di personale degli Enti locali sono poste o fatte salve dalla nuova Legge Finanziaria:
- l’obbligo per le Amministrazioni di cui al comma 1° dell’art. 34 di provvedere, entro il 30 giugno di ogni anno, a comunicare alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dip.to della Funzione Pubblica il numero dei posti di dirigente che si renderanno vacanti;
- il differimento di ulteriori 12 mesi del termine di cui all’art. 18, comma 3, della L. 68/99 sugli invalidi del lavoro, già prorogato di 18 mesi dalla precedente Finanziaria;
- l’eccezionale regime di non sanzionabilità previsto dall’art. 31, comma 22, per le assunzioni operate dagli enti territoriali senza l’osservanza delle norme sul collocamento purchè finalizzate all’ottenimento di prestazioni di lavoro subordinato di durata non superiore a 15 giorni per assicurare l’erogazione di servizi pubblici essenziali (trattasi di disposizione che, intervenendo solo sul sistema sanzionatorio ex art. 27, comma 2°, L. 264/49 senza incidere con deroghe sulle norme precettive, mira a realizzare meccanismi di agevolazione con risvolti redistributivi inquadrabili nell’alveo della flessibilizzazione del lavoro oltre che delle misure per il contenimento degli effetti connessi all’indizione di scioperi ovvero per la deflazione del contenzioso);
- l’affidamento alla competenza del Collegio dei Revisori dei Conti dell’accertamento della circostanza che i documenti di programmazione triennale del fabbisogno di personale rispettino il principio di riduzione complessiva della spesa ex art. 39 L. 449/97 e ss.mm.;
- la promozione da parte delle Pubbliche Amministrazioni di iniziative di alta formazione per il proprio personale (art. 19, comma 14, L. 448/01) anche ai fini dell’accesso alle qualifiche dirigenziali, favorendo la partecipazione dei dipendenti ai corsi di laurea, anche triennali, organizzati con l’impiego prevalente delle metodologie della formazione a distanza, per finalità connesse alle attribuzioni istituzionali delle Amministrazioni interessate;
- il divieto di adozione nel triennio 2002-2004 di provvedimenti atti ad estendere i giudicati giurisdizionali in materia di lavoro alle dipendenze di Pubbliche Amministrazioni (art. 23, comma 3, L. 448/01);
- la norma dell’art. 29, comma 4° che, modificando la L. 388/2000 allargava ai Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti la possibilità di affidare responsabilità gestionali al Sindaco o agli altri componenti della Giunta;
- la proroga anche per il triennio 2003-2005 - operata dall’art. 36 della finanziaria 2003 - delle disposizioni che sanciscono per le Pubbliche amministrazioni il divieto di aggiornare le indennità, i compensi, le gratifiche, gli emolumenti ed i rimborsi spese dei propri dipendenti soggetti ad incremento in relazione alle variazioni nel costo della vita (ad es. indennità di missione, buoni-pasto, ecc.). Lo stesso divieto opera allorquando le predette indennità debbano essere corrisposte ad estranei (anche in rapporto di collaborazione coordinata e continuativa) in conseguenza dell’espletamento di incarichi a questi affidati;
- il regime di totale cumulabilità fra redditi di lavoro autonomo e dipendente e pensioni d’anzianità (per gli enti locali, a carico dell’INPDAP) previsto dall’art. 72, comma 1, legge 388/2000 viene esteso, a decorrere dall’1.1.2003, ai lavoratori con anzianità contributiva pari o superiore a 37 anni ed età anagrafica di 58 anni compiuti al momento del collocamento a riposo. E’ altresì prevista la possibilità di versamenti in unica soluzione o rateali all’Istituto di previdenza per poter accedere al regime di totale cumulabilità anche in presenza di piccole carenze rispetto ai requisiti di anzianità ed età predetti (art. 44, L. 289/02);
- la riduzione dell’Imposta sul Reddito delle Persone Fisiche per i redditi più bassi (art. 2):
- la sospensione degli aumenti dell’addizionale IRPEF (art. 3);
- l’utilizzo di obiettori di coscienza e volontari del servizio civile nazionale come accompagnatori di ciechi civili e grandi invalidi (art. 40);
- la possibilità di apertura di asili nido nei luoghi di lavoro (art. 91).
Interessanti opportunità che vale la pena di sottolineare sono, infine, offerte ai Comuni dall’art. 50 della Legge Finanziaria. Si prevede anzitutto, al fine di facilitare la stabilizzazione di lavoratori socialmente utili di cui all’art, 2, comma 1°, D. Lgs. 81/2000, la possibilità che la Cassa Depositi e Prestiti conceda ai Comuni, per l’anno 2003, mutui a tasso agevolato con onere a carico del Fondo per l’occupazione ex art. 1, comma 7, del D.L. 148/93 convertito con mm. dalla Legge 236/93. Inoltre, l’estensione all’anno 2003 delle possibilità di stabilizzazione inizialmente previste dall’art. 78, comma 6° (e prorogate nel 2002 con D.L. 108 conv. con mm. dalla L.172/02) sembrerebbe autorizzare una deroga ai limiti previsti in tema di assunzioni dall’art. 34, a condizione che si tratti di posti vacanti e disponibili esistenti nella dotazione organica provvisoria o rideterminata.
Come accennato, il primo elemento su cui si è abbattuta la scure governativa è quello degli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali per il quadriennio normativo 2002-2005 e per il biennio economico 2002-2003 di tutti i comparti del pubblico impiego essendo stata specificata la quota massima a carico del Bilancio dello Stato. In particolare, per il comparto Regioni-Autonomie locali all’art. 33, comma 4°, della L. 289/02 si precisa che gli oneri derivanti dal rinnovo contrattuale 2002-2003 sono a carico dei singoli enti nell’ambito delle rispettive disponibilità di bilancio e che, pertanto, lo Stato non interverrà con propri trasferimenti. In più, il Comitato di Settore, in sede di deliberazione degli atti di indirizzo all’ARAN ex art. 47 del D. Lgs. n.165/01 dovrà attenersi a quanto previsto dal 1° comma dell’art. 33 per il personale delle Amministrazioni dello Stato nella definizione delle risorse finalizzate all’attribuzione dei benefici economici nonché della quota percentuale da destinare ad istituto proprio della contrattazione decentrata integrativa e cioè l’incentivazione della produttività. A tale adempimento il Comitato di Settore ha già adempiuto con propria direttiva: gli incrementi contrattuali per il biennio 2002-2003 non dovranno eccedere il tasso d’inflazione programmata per ciascuno dei due anni (rispettivamente l’1,7% e l’1,4%); inoltre, per quanto riguarda gli istituti di incentivazione della produttività, le risorse all’uopo stanziate non potranno essere superiori allo 0,5% per ciascuna delle due annualità considerate. Per prevenire eventuali distorsioni derivanti dalla divergenza fra tasso di inflazione reale e programmata è stata prevista una percentuale aggiuntiva dello 0,26% per ciascun anno. A ciò si deve sommare uno 0,99% per il solo 2003 derivante dall’accordo fra Governo ed Organizzazioni Sindacali del febbraio 2002. In definitiva si ha un aumento complessivo (comprensivo di oneri previdenziali ed IRAP) massimo del 2,46% per il 2002 e del 5,61% per il 2003. Lo stesso dicasi per l’area di contrattazione della Dirigenza. Ovviamente nelle more delle operazioni per la sottoscrizione del nuovo CCNL deve intendersi prorogata l’applicabilità, ove ne siano soddisfatte le condizioni, del sistema di incentivazione della produttività disegnato dagli artt. 15 e 17 del CCNL 1.4.1999 e dall’art. 5 del CCNL 5.10.2001 (biennio economico 2000/2001).
Rimangono parimenti in vigore in quanto non abrogate o disapplicate le novità introdotte all’art. 47 D. Lgs. 165/01 dall’art. 17 della L. 448/01 (Legge finanziaria per il 2002) le quali hanno rappresentato una notevole forzatura al principio di autonomia, anche contrattuale, degli enti locali. Ci si riferisce, naturalmente, all’ingerenza del Governo - attraverso il Ministro della Funzione Pubblica - in fase di accertamento della compatibilità della spesa scaturente dalla contrattazione integrativa. In base a questa norma le ipotesi di accordo contrattuale sottoscritte dall’ARAN devono essere sottoposte all’esame non solo del Comitato di Settore ma anche della Presidenza del Consiglio dei Ministri che si pronuncia attraverso il Ministro della Funzione Pubblica previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. Si ha, quindi, un duplice controllo centralizzato, effettuato anche a campione, sui contratti collettivi integrativi che può comportare, ove si evidenziassero costi incompatibili con i vincoli di bilancio, una nullità ab origine (art. 40 comma 3° D. Lgs. n. 165/01) con contestuale responsabilità per i sottoscrittori dell’atto negoziale decentrato e per coloro che vi abbiano eventualmente dato esecuzione. Sempre nell’ottica del monitoraggio della spesa, sono confermati i controlli annuali da effettuarsi da parte del Collegio dei Revisori dei Conti ovvero del Nucleo di Valutazione o degli organi di controllo interno in base all’art. 48, comma 6° del D. Lgs. 165/01 sui costi della contrattazione collettiva integrativa con obbligo di riferire al Ministro dell’Economia e delle Finanze attraverso un modello di rilevazione da questi predisposto. Un esito sfavorevole di dette verifiche oltre alla nullità (e quindi ex tunc) delle clausole contrattuali impone al Collegio dei Revisori di segnalare il presunto danno erariale alla competente sezione della Corte dei Conti.
Le novità di maggior rilievo apportate dalla Finanziaria 2003 in tema di risorse umane sono, tuttavia, quelle che prevedono misure di razionalizzazione e contenimento degli organici pubblici. L’art. 34 della Legge 289/02 contiene, infatti, tutta una serie di prescrizioni e limitazioni in fatto di assunzioni e costi complessivi scaturenti dalle dotazioni organiche delle Pubbliche Amministrazioni. Le implicazioni per gli enti locali sono molteplici e dipendono sia dalla dimensione demografica degli stessi che dal rispetto delle condizioni imposte dal patto interno di stabilità già previste dalla Legge finanziaria 2002. In primo luogo si stabilisce che nel 2003 le Pubbliche Amministrazioni, ivi compresi le Province, i Comuni con popolazione non inferiore a 3.000 abitanti, Comunità montane e Consorzi fra enti locali provvedano alla “rideterminazione” delle dotazioni organiche tenendo presenti i seguenti aspetti:
- principi di cui all’art.1, comma 1°, del D. Lgs. 165/01 (funzionalità rispetto ai compiti istituzionali, efficienza, efficacia, economicità, flessibilità gestionale, trasparenza interna ed esterna dell’attività amministrativa, imparzialità, unicità nella responsabilità di procedimento, armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici pubblici con le esigenze dell’utenza);
- processo di riforma della Pubblica Amministrazione fondato sulla L. 59/97 e ss. mm., sulla L. 137/02 e su altre norme per il riordino di specifici settori;
- progressivo spostamento di funzioni verso i livelli di governo più vicini ai cittadini in applicazione del principio di sussidiarietà contenuto nella menzionata Legge Bassanini e della Legge Costituzionale 18.10.2001, n. 3, di riforma del titolo V della Costituzione;
- previsioni del Capo III del Titolo II della Legge 448/2001 sul patto interno di stabilità per gli enti pubblici con particolare riferimento alle disposizioni dell’art. 35.
Nel predisporre le nuove dotazioni organiche “rideterminate” gli enti locali a ciò tenuti (restano esonerati da tale obbligo i Comuni con popolazione fino a 2.999 abitanti) devono fare in modo che sia assicurato il requisito dell’invarianza della spesa rispetto alla dotazione organica in essere alla data del 29.09.2002 sulla base dei posti allora previsti anche se non coperti.Oltre a questo limite di spesa, l’art. 34 ne fissa uno numerico: la dotazione organica rideterminata non potrà prevedere per ciascuna categoria un numero di posti superiore a quello al 29.09.2002. La quantificazione del primo dei due limiti avviene aggiungendo alla spesa sostenuta complessivamente al 29.09.2002 per i posti coperti (fra trattamento economico fondamentale, accessorio ed oneri riflessi) il prodotto fra il numero dei posti vacanti a quella data ed il rispettivo onere complessivo unitario corrispondente alla posizione economica iniziale. Per quanto riguarda, invece, il secondo limite, occorrerà determinare il numero dei posti ascrivibili a ciascuna categoria previsti nella dotazione organica, anche non coperti, alla data del 29.09.2002, prescindendo dai profili professionali. Nel computo dovranno confluire anche i posti da Dirigente presenti nell’organico dell’Ente alla predetta data. Pertanto, un possibile percorso logico potrebbe essere costituito dai seguenti passaggi:
1) determinazione di dotazione organica che assicuri il rispetto dei due parametri (invarianza della spesa e del numero di posti per ciascuna categoria rispetto alla data del 29.09.2002) previsti dall’art. 34, comma 3°, della Legge finanziaria;
2) individuazione delle posizioni apicali e dei relativi compiti sulla base dei servizi da gestire direttamente e di quelli da esternalizzare o riservare a forme alternative previste dal T.U.E.L.;
3) eventuale previsione di nuovi profili professionali in aggiunta a quelli esistenti;
4) ripartizione dei posti di organico rideterminati fra i vari Servizi in cui si strutturerà l’Ente e riallocazione del personale già in servizio cercando di rispettare per quanto possibile le posizioni precedentemente occupate nella struttura in relazione alle specifiche professionalità;
5) consultazione delle R.S.U. e delle OO. SS. firmatarie dei contratti collettivi;
6) realizzazione di una ipotesi di dotazione organica da sottoporre eventualmente al Collegio dei Revisori dei Conti in modo tale da acquisire una attestazione ufficiale del rispetto dei parametri ex art. 34, comma 3°, L. 289/02 (in caso contrario, nella regolarità tecnica oggetto del parere che dovrà essere espresso dal Dirigente dell’Area Risorse Umane sulla proposta di deliberazione da sottoporre alla Giunta non potrà non essere preso in considerazione il rispetto di detti parametri);
7) Adozione da parte della Giunta, con propria deliberazione, della nuova dotazione organica dell’ente.
Nelle more dell’adempimento sopra descritto, le dotazioni organiche sono provvisoriamente quantificate in relazione ai posti coperti al 31.12.2002 tenuto conto, altresì, di quelli per i quali alla predetta data risultino essere state avviate le procedure di reclutamento (anche per mobilità o riqualificazione del personale con progressione verticale ex art. 4 CCNL 31.3.99).
Al comma 4° dell’art. 34 viene posta la regola generale che sancisce il divieto per le Pubbliche Amministrazioni di cui al 1° comma di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato. Tuttavia si introducono subito alcune eccezioni.
Sono escluse, in primo luogo, dal divieto le assunzioni di figure professionali infungibili (avendo riguardo al personale in servizio) la cui consistenza in organico non superi l’unità; al riguardo si ritiene opportuno far subito chiarezza sulla estrema rigidità della norma al fine di fugare i dubbi già avanzati circa la possibilità di considerare in questo novero le figure apicali titolari di posizione organizzativa. L’eccezione è limitata a quei posti che risultino veramente unici e non ricopribili con altro dipendente dell’ente anche collocato in altra ripartizione. Ciò in ragione sia della maggiore o specifica professionalità richiesta, che di altri requisiti come può essere l’iscrizione ad albi. Si ritiene, ad esempio, che un Comune che non disponga in alcuna delle proprie ripartizioni di un dipendente in possesso dell’abilitazione alla professione forense e che ovviamente abbia vacante in organico l’unico posto di “avvocato generale” (o profilo simile) possa beneficiare dell’eccezione in parola. Al contrario la vacanza di un posto apicale di funzionario amministrativo titolare di posizione organizzativa potrebbe agevolmente essere coperto tramite mobilità interna non potendo normalmente essere ritenuto alla stregua di professionalità infungibile.
La seconda eccezione riguarda le assunzioni a tempo indeterminato nell’anno 2003 di personale relative alle categorie protette, cioè i beneficiari della Legge 68/1999, nel limite delle scoperture di ciascun Ente (posti vacanti e disponibili nella dotazione organica provvisoriamente o definitivamente rideterminata) rispetto agli obblighi previsti dal predetto provvedimento normativo.
Una disciplina particolare - che, in sostanza, si pone come eccezione alla generale regola del divieto di operare assunzioni nell’anno 2003 – viene dettata per le Regioni e gli enti locali (ad esclusione dei Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti) dal comma 11 dell’art. 34. Questa norma rinvia la fissazione di criteri e limiti per le assunzioni a tempo indeterminato per l’anno 2003 all’emanazione, entro 60 gg. dal 1° gennaio 2003, di successivi Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, previo accordo tra Governo, Regioni ed AA.LL., da concludersi in sede di Conferenza Unificata. Viene in ogni caso posto un limite percentuale ai nuovi ingressi nella Pubblica Amministrazione attraverso la porta degli enti locali (o almeno di quelli di maggiori dimensioni): le nuove assunzioni, fatto salvo il ricorso a procedure di mobilità che restano in ogni caso possibili e fuori da questo vincolo, dovranno essere contenute entro percentuali non superiori al 50% delle cessazioni dal servizio, verificatesi a qualsiasi titolo nel corso dell’anno 2002. Avranno rilievo, a tal proposito, la dimensione demografica del singolo Ente, i profili professionali del personale da assumere, l’essenzialità dei servizi da garantire, l’incidenza delle spese del personale sulle entrate correnti. In concreto, le differenziazioni fra gli enti in base ai parametri richiamati potrebbero essere operate dai DD.P.C.MM. di prossima emanazione.
Come accennato, rimane sempre praticabile la strada della mobilità volontaria ex art. 30, D. Lgs. 165/01 su posti vacanti e disponibili di pari categoria ed uguale o simile profilo professionale nell’organico dell’Amministrazione di destinazione. Per questa ragione, stante l’assenza di specifici vincoli nelle assunzioni per i Comuni con popolazione al di sotto dei 3.000 abitanti, viene a crearsi un vulnus nell’impianto di divieti e limiti posti dalla Finanziaria che rischierebbe di vanificare le misure di contenimento degli organici previste soprattutto per gli enti meno virtuosi, ove non si intervenga prontamente con un’integrazione atta a bloccare le mobilità dalle piccole Amministrazioni comunali.
Per i Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e per le Province i quali abbiano un rapporto dipendenti/popolazione superiore a quello previsto dall’art. 119, comma 3 del D.Lgs. 77/1995 e successive modificazioni, maggiorato del 30% o la cui percentuale di spesa del personale, rispetto alle entrate correnti, sia superiore alla media regionale per fasce demografiche la Legge finanziaria stabilisce che la percentuale di nuove assunzioni rispetto al turnover dei dipendenti non potrà superare il 20%.
Nessun limite in tema di assunzioni di personale a tempo indeterminato al di là di quello previsto al comma 11 dell’art. 34 è, invece, previsto per i Comuni, le Province ed i Consorzi di EE.LL. che abbiano rispettato le disposizioni relative al patto di stabilità interno per l’anno 2002, anche se sarà comunque necessario attendere l’emanazione dei DD.P.C.MM. per poter adottare qualsiasi provvedimento. Sono, tuttavia, immediatamente possibili le assunzioni operate in applicazione della L. 68/99, quelle per la copertura dei posti unici in dotazione organica (rideterminata ex art. 34, comma 3°) caratterizzati da infungibilità della relativa professionalità e quelle conseguenti a procedure di mobilità.
Si viene a delineare, in sintesi, la seguente situazione:
- Comuni con popolazione fino a 2.999 abitanti: enti non tenuti al rispetto del patto interno di stabilità in base alla finanziaria 2002, non dovranno procedere alla rideterminazione della rispettiva dotazione organica e non saranno soggetti ad alcun limite assunzionale;
- Comuni con popolazione da 3.000 a 5.000 abitanti: enti non tenuti al rispetto del patto interno di stabilità in base alla finanziaria 2002, dovranno procedere alla rideterminazione della dotazione organica ma non saranno soggetti al limite del turnover;
- Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e Province: enti tenuti al rispetto del patto interno di stabilità in base alla finanziaria 2002, dovranno procedere alla rideterminazione della dotazione organica, saranno soggetti al limite del turnover e dovranno attendere l’emanazione dei DD.P.C.MM. per poter assumere a tempo indeterminato al di fuori dei casi di mobilità volontaria o di reclutamento nelle categorie protette o di figure professionali infungibili;
- Altri enti locali (Consorzi, Comunità Montane ed isolane, Unioni di Comuni): enti non tenuti al rispetto del patto interno di stabilità in base alla finanziaria 2002, dovranno procedere alla rideterminazione della dotazione organica, saranno soggetti al limite del turnover e dovranno anch’essi attendere l’emanazione dei predetti DD.P.C.MM..
Una volta emanati i DD.P.C.MM. e,quindi, una volta noto il limite percentuale sul turnover dei dipendenti per ciascuna tipologia di ente locale in base alla dimensione demografica, ai profili professionali del personale da assumere, all’essenzialità dei servizi da garantire e all’incidenza delle spese del personale sulle entrate correnti, i Comuni con popolazione superiore ai 5.000 abitanti, e le Province che abbiano rispettato il patto interno di stabilità nell’anno 2002, previa idonea certificazione di tale circostanza rilasciata dal Responsabile dei Servizi Finanziari, potranno procedere a nuove assunzioni sulla base della dotazione organica provvisoria o definitivamente rideterminata e degli strumenti di programmazione dell’afflusso di risorse umane (Piano triennale del fabbisogno di personale e Piano annuale delle assunzioni).
Una particolare eccezione alle limitazioni dell’art. 34 è prevista dal comma 17 in materia di assunzioni di personale dei corpi di Polizia Municipale da parte degli enti locali che abbiano rispettato il patto interno di stabilità (e, comunque, all’interno delle compatibilità dei rispettivi bilanci). Il riferimento agli organici determinati dalle Regioni, che non poche perplessità ha suscitato nei responsabili dell’Area Risorse Umane di molti Comuni, riguarda probabilmente i tetti alle dimensioni dei Corpi di P. M. che le Regioni, con proprie leggi, possono fissare in base alle dimensioni demografiche.
L’impossibilità di certificare il rispetto delle condizioni previste dal patto interno di stabilità comporta, ai sensi dell’art. 19 della L. 448/2001, il blocco delle assunzioni a decorrere dal 1° gennaio 2003. Inoltre, per questi enti, la spesa relativa al personale assunto con rapporto a tempo determinato o con rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, compresi quindi anche i rapporti di lavoro subordinato a termine di cui all’art. 110, comma 1 del D.Lgs. 267/2000, non potrà superare il 90% dell’importo medio della spesa sostenuta al medesimo titolo nel triennio 1999/2001, risultante dai conti consuntivi dei rispettivi esercizi finanziari (art. 34, comma 13). Non rientrano nelle fattispecie contemplate da questa disposizione le spese per le assunzioni di personale a tempo determinato effettuate nel triennio ai sensi dell’art. 110, comma 2, D.Lgs. 267/00, in quanto il comma 3 dello stesso art. 110 le esclude dalla spesa per il personale. Rimane parimenti esclusa la spesa sostenuta dagli enti per lavoro interinale in quanto in questo caso non si è in presenza di un rapporto di lavoro subordinato diretto tra Ente utilizzatore e lavoratore interinale, ma solo di un rapporto funzionale legato all’utilizzo inquadrabile nel genus delle prestazioni di servizi.
Per determinare il limite del 90% di cui al comma 13, occorrerà in primo luogo individuare la spesa sostenuta per ciascuno degli anni 1999, 2000 e 2001 per assunzioni a tempo determinato e per collaborazioni coordinate e continuative (come si desumerà dai conti consuntivi dei relativi anni); quindi, si sommeranno i tre addendi ed il totale così ottenuto lo si dividerà per 3 in modo da ottenere la spesa media annua; su tale base si calcolerà il 90%.
Ulteriore implicazione del mancato rispetto del patto di stabilità interno è data dall’impossibilità di portare a conclusione le procedure di copertura di posti vacanti intraprese nel corso del 2002 e non concluse entro il 31 dicembre dello stesso anno. Il rigore di questa previsione può essere compreso laddove si pensi che ai fini di questa norma la procedura di reclutamento può dirsi conclusa solo con la sottoscrizione del contratto individuale di lavoro da parte del vincitore del concorso e non con la semplice approvazione della graduatoria di merito.
Non soggiacciono ai blocchi derivanti dal mancato rispetto del patto di stabilità le assunzioni operate in relazione al passaggio di funzioni e competenze alle Regioni ed agli enti locali il cui onere sia coperto da trasferimenti erariali compensativi della mancata assegnazione vera e propria di unità di personale. La deroga non opera nei confronti dei posti occupati da personale trasferito che fosse nel frattempo cessato dal servizio a qualsiasi titolo; dette cessazioni rientreranno, invece, nel turnover 2002 e contribuiranno ad innalzare il limite percentuale per gli enti che abbiano rispettato il patto di stabilità.
Si ritiene, inoltre, che siano sottratte al divieto le coperture di posti vacanti tramite procedure di progressione verticale ex art. 4 CCNL 31.03.1999. Infatti in questi casi, per quanto si giunga alla stipulazione di nuovo contratto individuale di lavoro, non si hanno nuove assunzioni di personale a tempo indeterminato trattandosi di dipendenti già in servizio presso ente pubblico. Naturalmente non potranno essere coperti i posti che i vincitori della procedura concorsuale interna lasceranno vacanti in seguito al loro passaggio a categoria superiore.
Il comma 12 dell’art. 34 della Finanziaria detta, poi, una disposizione a tutela delle situazioni giuridiche soggettive degli idonei non vincitori inseriti in graduatorie concorsuali con scadenza nel 2003: nei casi in cui sia operante il divieto di nuove assunzioni di personale con rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, i termini di validità delle graduatorie dei concorsi pubblici per l’assunzione di personale che scadano nell’anno 2003, sono prorogati di un anno dalla data di scadenza (e, quindi, non solo fino al 31.12.2003 ma anche oltre tale data).
Fino al 31.12.2003 sono, invece, sospesi i procedimenti di conversione dei contratti di formazione e lavoro scaduti nel 2002 o che scadranno nell’anno 2003 in rapporti lavorativi a tempo indeterminato. In sostanza, viene operata una proroga fino al 31.12.2003 dei contratti in scadenza e la loro stabilizzazione non potrà avvenire prima dell’1.1.2004. Un’altra proroga fino al 31.12.2003 è, inoltre, prevista dal comma 19 per i comandi di personale dipendente della società per azioni Poste Italiane presso le Pubbliche Amministrazioni (e, quindi, anche presso gli EE.LL.), disciplinati dall’art. 45, comma 10 della Legge 448/98.
A testimonianza del fatto che la Legge Finanziaria 2003 punta al contenimento dei costi anche attraverso la semplificazione delle procedure di mobilità, intercompartimentale e non, del personale alle dipendenze di Pubbliche Amministrazioni, il comma 20 dell’art. 34 rinvia a successivi DD.P.C.MM. da emanarsi entro 60 gg. dal’1.1.2003, la previsione di misure per potenziare ed accelerare gli iter a ciò finalizzati. In base al comma 21, poi, le Pubbliche Amministrazioni diverse dallo Stato (ivi compresi, quindi, gli EE. LL) sono tenute ad adeguare per ciascuno degli anni 2004 e 2005 le proprie politiche di reclutamento al principio di contenimento della spesa in coerenza con quanto stabilito dai documenti di finanza pubblica.
Altre norme di rilievo in tema di personale degli Enti locali sono poste o fatte salve dalla nuova Legge Finanziaria:
- l’obbligo per le Amministrazioni di cui al comma 1° dell’art. 34 di provvedere, entro il 30 giugno di ogni anno, a comunicare alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dip.to della Funzione Pubblica il numero dei posti di dirigente che si renderanno vacanti;
- il differimento di ulteriori 12 mesi del termine di cui all’art. 18, comma 3, della L. 68/99 sugli invalidi del lavoro, già prorogato di 18 mesi dalla precedente Finanziaria;
- l’eccezionale regime di non sanzionabilità previsto dall’art. 31, comma 22, per le assunzioni operate dagli enti territoriali senza l’osservanza delle norme sul collocamento purchè finalizzate all’ottenimento di prestazioni di lavoro subordinato di durata non superiore a 15 giorni per assicurare l’erogazione di servizi pubblici essenziali (trattasi di disposizione che, intervenendo solo sul sistema sanzionatorio ex art. 27, comma 2°, L. 264/49 senza incidere con deroghe sulle norme precettive, mira a realizzare meccanismi di agevolazione con risvolti redistributivi inquadrabili nell’alveo della flessibilizzazione del lavoro oltre che delle misure per il contenimento degli effetti connessi all’indizione di scioperi ovvero per la deflazione del contenzioso);
- l’affidamento alla competenza del Collegio dei Revisori dei Conti dell’accertamento della circostanza che i documenti di programmazione triennale del fabbisogno di personale rispettino il principio di riduzione complessiva della spesa ex art. 39 L. 449/97 e ss.mm.;
- la promozione da parte delle Pubbliche Amministrazioni di iniziative di alta formazione per il proprio personale (art. 19, comma 14, L. 448/01) anche ai fini dell’accesso alle qualifiche dirigenziali, favorendo la partecipazione dei dipendenti ai corsi di laurea, anche triennali, organizzati con l’impiego prevalente delle metodologie della formazione a distanza, per finalità connesse alle attribuzioni istituzionali delle Amministrazioni interessate;
- il divieto di adozione nel triennio 2002-2004 di provvedimenti atti ad estendere i giudicati giurisdizionali in materia di lavoro alle dipendenze di Pubbliche Amministrazioni (art. 23, comma 3, L. 448/01);
- la norma dell’art. 29, comma 4° che, modificando la L. 388/2000 allargava ai Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti la possibilità di affidare responsabilità gestionali al Sindaco o agli altri componenti della Giunta;
- la proroga anche per il triennio 2003-2005 - operata dall’art. 36 della finanziaria 2003 - delle disposizioni che sanciscono per le Pubbliche amministrazioni il divieto di aggiornare le indennità, i compensi, le gratifiche, gli emolumenti ed i rimborsi spese dei propri dipendenti soggetti ad incremento in relazione alle variazioni nel costo della vita (ad es. indennità di missione, buoni-pasto, ecc.). Lo stesso divieto opera allorquando le predette indennità debbano essere corrisposte ad estranei (anche in rapporto di collaborazione coordinata e continuativa) in conseguenza dell’espletamento di incarichi a questi affidati;
- il regime di totale cumulabilità fra redditi di lavoro autonomo e dipendente e pensioni d’anzianità (per gli enti locali, a carico dell’INPDAP) previsto dall’art. 72, comma 1, legge 388/2000 viene esteso, a decorrere dall’1.1.2003, ai lavoratori con anzianità contributiva pari o superiore a 37 anni ed età anagrafica di 58 anni compiuti al momento del collocamento a riposo. E’ altresì prevista la possibilità di versamenti in unica soluzione o rateali all’Istituto di previdenza per poter accedere al regime di totale cumulabilità anche in presenza di piccole carenze rispetto ai requisiti di anzianità ed età predetti (art. 44, L. 289/02);
- la riduzione dell’Imposta sul Reddito delle Persone Fisiche per i redditi più bassi (art. 2):
- la sospensione degli aumenti dell’addizionale IRPEF (art. 3);
- l’utilizzo di obiettori di coscienza e volontari del servizio civile nazionale come accompagnatori di ciechi civili e grandi invalidi (art. 40);
- la possibilità di apertura di asili nido nei luoghi di lavoro (art. 91).
Interessanti opportunità che vale la pena di sottolineare sono, infine, offerte ai Comuni dall’art. 50 della Legge Finanziaria. Si prevede anzitutto, al fine di facilitare la stabilizzazione di lavoratori socialmente utili di cui all’art, 2, comma 1°, D. Lgs. 81/2000, la possibilità che la Cassa Depositi e Prestiti conceda ai Comuni, per l’anno 2003, mutui a tasso agevolato con onere a carico del Fondo per l’occupazione ex art. 1, comma 7, del D.L. 148/93 convertito con mm. dalla Legge 236/93. Inoltre, l’estensione all’anno 2003 delle possibilità di stabilizzazione inizialmente previste dall’art. 78, comma 6° (e prorogate nel 2002 con D.L. 108 conv. con mm. dalla L.172/02) sembrerebbe autorizzare una deroga ai limiti previsti in tema di assunzioni dall’art. 34, a condizione che si tratti di posti vacanti e disponibili esistenti nella dotazione organica provvisoria o rideterminata.
