La tanto attesa riforma della dirigenza statale con la relativa carica di novità ma anche di aspettative in parte deluse si è finalmente concretizzata in un provvedimento normativo, la L. 15 luglio 2002, n. 145, che va ad incidere su alcuni importanti principi del D. Lgs. n. 165/01. La disciplina in questione è pensata e dettata per l’immediata applicazione in ambito statale ma è pur vero che l’ordinamento giuridico contiene già al suo interno gli strumenti che ne permettono un’estensione sia pur “mediata” anche agli Enti locali. Obiettivo di questo breve contributo non è certamente quello di procedere ad un’analisi compiuta dell’argomento, bensì quello di fornire spunti di riflessione sull’applicabilità di alcuni dei nuovi istituti agli Enti locali.

Notevole attenzione viene dedicata dal Legislatore alle modalità di conferimento degli incarichi ponendo l’accento, in particolare, sull’importanza del provvedimento di nomina. Quest’ultimo, che non ha natura contrattuale ma si pone piuttosto come atto unilaterale ed autoritativo espressivo della volontà politica, diviene il vero fondamento del rapporto Dirigente – Pubblica Amministrazione dato che il contratto individuale “che accede al provvedimento di conferimento” ha il più limitato compito di definire il trattamento economico. Si può già intuire come in un contesto in cui le retribuzioni sono in larga misura determinate dalla contrattazione collettiva nazionale il contratto individuale scada, per certi versi, a mero adempimento tendente a dare corretta formalizzazione ad un rapporto che è e deve rimanere di natura privatistica.

Viene meno, poi, il ruolo unico della dirigenza statale: ogni amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, avrà un proprio separato ruolo dei dirigenti articolato in prima e seconda fascia nel cui ambito si individuano apposite “sezioni” volte a garantire e promuovere la specificità tecnica e guidare, conseguentemente, la scelta politica dei vertici gestionali. Questo puntuale frazionamento del “parco dirigenti” non determina, tuttavia, stando al tenore della legge, una spaccatura fra le diverse componenti; al contrario la nuova formulazione dell’art. 23 del D. Lgs. n. 165/01 e l’introduzione dell’art. 23-bis comportano meccanismi di osmosi fra i costituendi ruoli dirigenziali con un sostanziale ampliamento delle percentuali di possibile interscambio fra diverse realtà.

Ma gli istituti che principalmente hanno caratterizzato questo intervento estivo del legislatore sulla normativa generale in materia di ordinamento del lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni sono da individuarsi nell’introduzione della “vice-dirigenza” e nella “delegabilità di funzioni dirigenziali” a funzionari appartenenti alle categorie più elevate.

In merito all’istituto della vice-dirigenza occorre subito precisare che, per ora, la previsione è solo nominale in quanto i reali effetti sull’organizzazione del lavoro ed i riflessi sul trattamento economico e giuridico dei funzionari cui verrà attribuita si avranno soltanto dopo la creazione di nuova apposita area di contrattazione. In ogni caso siamo finalmente di fronte al riconoscimento di una serie di professionalità spesso insostituibili all’interno della rispettiva area di operatività il più delle volte occultate dall’onnicomprensività delle competenze dirigenziali e generalmente prive di una propria individualità.

Quella che la vice-dirigenza andrà a soddisfare è l’esigenza assai diffusa e non certo nuova nell’ambito della Pubblica Amministrazione di spostare l’esercizio di parte delle competenze gestionali verso centri organizzativi intermedi in grado di garantire una maggiore specializzazione e, quindi, maggiori tempestività nell’assunzione delle decisioni e dinamismo nell’attività complessiva dei Servizi d’appartenenza. E difatti, per quanto il vocabolo “vice-dirigenza” non appaia come il più appropriato per indicare chi svolge compiti dirigenziali anche in presenza del titolare degli stessi, è chiaro che l’intenzione del Legislatore sia stata quella di introdurre anche nel pubblico la figura del “quadro intermedio” con i relativi benefici già ampiamente collaudati nel privato.

Un’altra ragione va ricercata nel desiderio di superare il generale appiattimento avutosi nell’ordinamento professionale a seguito delle ultime tornate contrattuali con l’accorpamento di alcune ex qualifiche funzionali in categorie uniche in modo da rendere il lavoro nella Pubblica Amministrazione più appetibile anche per i laureati formatisi presso Università dal taglio manageriale o comunque più gratificante per quelli già reclutati. Senonché i nobili propositi che avevano caratterizzato le prime formulazioni del disegno di legge sono andati man mano adulterandosi con l’introduzione, di soppiatto, della possibilità di estensione dell’istituto, in sede di prima applicazione, anche a personale non laureato. Circostanza, quest’ultima, che molto probabilmente porterà al ripetersi di fenomeni piuttosto mortificanti - oramai noti anche nel comparto Regioni – Autonomie Locali dopo la previsione delle posizioni organizzative – di “premi alla carriera” e di gratificazioni concesse a personale privo della necessaria forma mentis e di una benché minima formazione manageriale al solo scopo di assicurare pensioni più sostanziose. Anzi, nell’ambito degli Enti Locali il nuovo istituto sembra destinato a sostituire proprio le incolori “posizioni organizzative” che, col senno di poi, si sono rivelate meri incrementi retributivi non accompagnati da sostanziali miglioramenti nelle prestazioni lavorative erogate dai loro destinatari né da appesantimenti nelle connesse responsabilità. Ovviamente le debite eccezioni dei piccoli Comuni sprovvisti della dirigenza, presso i quali gli incrementi economici sono andati effettivamente a remunerare responsabilità di un certo rilievo per anni ignorate, non fanno che confermare la suddetta regola generale che – duole dirlo – ha determinato in qualche caso addirittura dei cali nella produttività per via della non retribuibilità delle prestazioni lavorative straordinarie.

In ogni caso la Legge fornisce ora uno strumento molto interessante che se saggiamente amministrato permetterà ai dirigenti di delegare le funzioni più spiccatamente tecniche verso figure professionali dotate di idonea qualificazione specifica e di dedicarsi pressoché interamente ai compiti più propriamente manageriali che già caratterizzano la dirigenza d’impresa.

Nonostante l’importanza che la vice-dirigenza potrebbe assumere nelle strutture pubbliche, la L. 145/02 non si dilunga sul nuovo istituto: si limita a prevederlo, ad agganciarne la completa attuazione alla costituzione di una nuova area di contrattazione, ad indicare le caratteristiche ed i requisiti culturali e professionali dei potenziali destinatari, a consentire ampie possibilità di delega ai dirigenti e a disporre un’estensione esplicita, ove compatibile, alle altre Pubbliche Amministrazioni ex art. 1, comma 2, del D. Lgs. 165/01 previa adozione di decreto da parte del Ministro della Funzione Pubblica che determini le equiparazioni fra categorie di diversi ordinamenti professionali e facendo, comunque, salvi gli adeguamenti che dovranno essere operati dagli Enti Locali ex art. 27 nell’ambito della loro autonomia.

La delegabilità di funzioni dirigenziali ai futuri vicedirigenti è sicuramente la più ampia prevista dalla nuova normativa e soffre, sul piano qualitativo, la sola eccezione delle funzioni proprie dei dirigenti di uffici dirigenziali generali (ex art. 16, D. Lgs. n. 165/01) che venissero in ipotesi delegate agli altri dirigenti. Ciò in forza del ben noto principio di illegittimità della sub-delega. Sotto l’aspetto quantitativo, il legislatore si limita, invece, a ricordare che la delega di funzioni dirigenziali non può che essere parziale. Tutto questo permette di comprendere l’importanza del ruolo dei quadri e di immaginare gli effetti deleteri che una cattiva scelta può produrre sull’intero Servizio gestito dal Dirigente delegante.

Ma in aggiunta alle deleghe connesse all’attribuzione della vice-dirigenza, la L. 145/02 ha previsto, ad integrazione dell’art. 17 del D. Lgs. 165/01, la possibilità per i dirigenti di operare deleghe temporanee motivate da particolari ragioni di servizio e limitatamente alle funzioni di cui alle lett. b), d) ed e) del comma 1° a dipendenti che ricoprano le posizioni funzionali più elevate nell’ambito degli Uffici ad essi affidati. Si fa riferimento, in particolare, all’attuazione di progetti anche con capacità di gestione della spesa e dell’entrata, al coordinamento ed al controllo dell’attività di singoli Uffici nonché dei responsabili dei procedimenti amministrativi anche con poteri di intervento sostitutivo in caso di inerzia, alla gestione delle risorse umane e strumentali assegnate all’Ufficio.

In fase di dibattito parlamentare sul disegno di legge presentato e più volte emendato, nonché successivamente all’approvazione del testo definitivo della L. 145/02 i responsabili di Uffici e Servizi di molti Enti locali, esponenti sindacali e diversi studiosi si sono interrogati sulla applicabilità tra le altre delle disposizioni sulla vice-dirigenza e sulla delega di funzioni agli Enti Locali ed, in particolare, a quelli sprovvisti della dirigenza.

Al riguardo bisogna in primo luogo osservare che mentre l’applicazione alle amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo è diretta, per gli Enti Locali è subordinata all’adozione di regolamenti (adeguamento ed integrazione dei vigenti Regolamenti sull’Ordinamento degli Uffici e dei Servizi), adempimento cui, peraltro, non possono sottrarsi stante l’espresso obbligo contenuto nell’art. 27 D.Lgs. n. 165/01. Non mancano, inoltre, contributi nel senso di ritenere già immediatamente applicabili le norme in questione in base al rinvio operato all’art. 88 del T.U.EE.LL..

Qualche dubbio da fugare è, invece, emerso in tema di delegabilità di funzioni dirigenziali negli Enti locali sprovvisti della dirigenza. In particolare, partendo dall’assunto che l’art. 109 del D..Lgs. n. 267/00 prevede la possibilità per il Sindaco di operare un conferimento motivato di funzioni dirigenziali, certuni propendono per l’inapplicabilità degli istituti della vice-dirigenza e delle deleghe di funzioni che, a loro dire, configurerebbero fattispecie di sub-delega. In realtà si fa notare che il menzionato art. 109, in ossequio al principio generale di separazione fra politica e gestione, non può assimilarsi ad una delega di funzioni (le quali – si ribadisce – non possono essere appannaggio politico) bensì costituisce l’input affinchè di dette funzioni assuma la titolarità un soggetto già individuato in astratto dalla legge. Sulla scorta di tali considerazioni si può ritenere praticabile la delega fondata sull’art. 17, comma 1-bis, D. Lgs. 165/01 con la quale si determina, tra soggetto titolare e soggetto subordinato gerarchicamente, solo uno spostamento, per giunta temporaneo, dell’esercizio di una funzione.

Poco si può invece dire sulla traslabilità della vice-dirigenza nei piccoli Comuni. Infatti, mentre per il comparto Ministeri è la stessa Legge 145/02 a precisare le categorie cui dovrà appartenere il personale potenzialmente destinatario del nuovo istituto (cat. C2 e C3 ovvero le ex VIII e IX qq.ff.) e l’anzianità che nelle stesse si dovrà possedere (almeno cinque anni complessivamente), per gli Enti Locali si rinvia la disciplina delle equivalenze a successivo decreto del Ministro per la Funzione Pubblica da adottarsi di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze. Ora, se è logico prevedere che le cat. D1 e D3 saranno interessate dalla novità, è, invece, piuttosto difficile ritenere che il predetto decreto possa stabilirne un allargamento anche alla cat. C per i Comuni con responsabili di Servizio appartenenti alla cat. D1 (ex VII q.f.). Questo perché il Legislatore si è voluto accertare che la vice-dirigenza fosse riservata a personale di estrazione universitaria o comunque appartenente a profili che individuino nella Laurea il rispettivo titolo di accesso. Quella introdotta in sede di prima applicazione è un’eccezione e, proprio in quanto tale, non è suscettibile di applicazioni analogiche o di interpretazioni che legittimino ed ufficializzino l’accesso alla vice-dirigenza da parte di personale non appartenente a categorie normalmente riservate a laureati.