Di sicuro interesse la sentenza n.2928 emessa lo scorso 7 giugno dalla 4^ sezione del Consiglio di Stato che interviene in una problematica, quella dei rapporti fra la legislazione urbanistica e quella commerciale, che ancora oggi rende problematica la vita ai Comuni.
Infatti, a distanza di 34 anni dalla prima riforma sul commercio, avvenuta con la legge 426 del 1971, e di 7 dalla seconda, varata con il Decreto Legislativo n.114 del 1998, ancora incerta si mostra la posizione dei Comuni destinatari di istanze per l’insediamento e l’apertura di attività commerciali, in particolare di medie e grandi strutture di vendita, in zone non conformi urbanisticamente.
In sostanza, il punto dolens da superare riguarda la possibilità di consentire, da parte degli uffici comunali, ad un privato la realizzazione di una media struttura commerciale (cioè aventi una superficie di vendita da 250 mq. a 2500 mq.) in zona non destinata dal Piano Regolatore Generale vigente ad attività commerciali, anche sfruttando il meccanismo della variante urbanistica messo a disposizione, per esempio, dall’art.5 del Dpr 447/98 e ss.mm.ii. in tema di sportello unico per le attività produttive.
L’ultima pronuncia in ordine di tempo da parte dei giudici di Palazzo Spada, oggetto di commento, consolida l’orientamento dominante sia in dottrina sia in giurisprudenza secondo il quale gli esercizi commerciali devono rispettare le previsioni del piano urbanistico vigente e delle norme che lo integrano sicchè non può che derivarne l’obbligo di conformarsi ad esse anche nell’adozione del piano commerciale di competenza comunale e degli atti attuativi dello stesso, cioè delle singole autorizzazioni.
In sostanza, l’assentibilità dell’apertura di un esercizio commerciale, sia se di vicinato (avente cioè superficie di vendita fino a 250 mq.) che di media e grande struttura (avente cioè superficie di vendita superiore a mq. 2500 e fino a 15000 mq.), è subordinata alla preventiva verifica di conformità urbanistica della zona prescelta per l’insediamento.
In caso contrario, sarà legittimo il diniego opposto dal Comune qualora esso l’insediamento commerciale sia precluso dal Piano Regolatore Generale vigente poiché il mutamento andrebbe a contrastare con le opzioni effettuate in sede di pianificazione urbanistica, delle quali va tenuto conto in sede di verifica di compatibilità commerciale.
Il fatto- La questione portata all’esame del massimo organo di giustizia amministrativa origina dal diniego opposto dal Comune di Terni all’istanza presentata da una società, proprietaria di un immobile sede di esercizio commerciale di torrefazione, volta ad ottenere l’ampliamento a mq.1499 della superficie originariamente assentita.
Infatti una variante al Prg medio tempore intervenuta aveva limitato, invece, a mq. 400 la superficie per le preesistenti attività commerciali del settore alimentare: la variante veniva impugnata dalla società dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale che respingeva il ricorso.
L’evoluzione normativa in materia- Con gli art.11, 13 e 14 della L.426/71 fu per la prima volta codificata l’influenza, rectius la sovraordinazione, della pianificazione urbanistica di primo livello (cioè il Piano Regolatore Generale) su quella commerciale.
Infatti, per esempio, l’art.13 imponeva l’obbligo di inserire nel Piano Regolatore Generale le norme per l’allocazione delle attività commerciali mentre l’art.11 stabiliva un rapporto di sovraordinazione dello strumento urbanistico su quello commerciale.
Rapporto meglio puntualizzato dal D.M. n.375 del 1988, contenente il regolamento di attuazione della legge 426, secondo il quale “nella formazione dei piani debbono essere osservate le norme stabilite con i piani regolatori generali e particolareggiati, con i programmi di fabbricazione, con i piani regolatori intercomunali, con i piani territoriali di coordinamento, con i piani di assetto del territorio approvati dalle competenti autorità regionali ed ogni altra norma vigente in materia urbanistica, nonché le indicazioni programmatiche e di urbanistica commerciale approvate dagli organi della Regione”.
Già all’indomani della prima riforma del commercio, quindi, emergeva chiara la necessità di mantenere autonoma la natura dell’interesse pubblico sotteso al commercio e quella dell’interesse pubblico sotteso all’urbanistica atteso che quest’ultima si riferisce al governo di tutto il territorio di un Comune, comprensivo pertanto, anche e non solo ovviamente, delle zone in cui vengono destinate le attività commerciali.
E’ come se la pianificazione urbanistica venisse a monte mentre quella commerciale si trovasse a valle, in un vero e proprio rapporto di dipendenza della seconda dalla prima, tale che un eventuale contrasto non potrebbe che degenerare nell’ambito dell’illegittimità.
L’assunto, gia da allora chiaro, era tanto vero che in caso di variazioni dell’assetto urbanistico del territorio sarebbe stato necessario automaticamente adeguare il piano commerciale non potendosi, al contrario, procedere a varianti strutturali del Prg per allocare un insediamento commerciale in zona urbanisticamente difforme.
La questione è divenuta finalmente più chiara con l’approvazione del c.d. Decreto Bersani, cioè il Decreto Legislativo n.114/98 contenente la “Riforma della disciplina relativa al settore del commercio a norma dell’art.4 comma 4 della legge 15 marzo 1997 n.59”, che ha impresso una vera e propria svolta nell’evoluzione dei rapporti fra le materie dell’urbanistica e del commercio o, come è stato definito da più parti nella dottrina, nella materia dell’”urbanistica commerciale”.
La novella legislativa, all’art. 6, nel definire gli indirizzi generali per l’insediamento delle attività commerciali, imponeva alle Regioni, delegate ad adottare la normativa di attuazione, “di rendere compatibile l’impatto territoriale e ambientale degli insediamenti commerciali con particolare riguardo a fattori quali la mobilità, il traffico e l’inquinamento e valorizzare la funzione commerciale al fine della riqualificazione del tessuto urbano, in particolare per quanto riguarda i quartieri urbani degradati al fine di ricostituire un ambiente idoneo del commercio…”.
Inoltre, per quanto attiene più strettamente all’assentibilità degli insediamenti di medie e grandi strutture di vendita, il Decreto individuava, fra i vari criteri cui le Regioni dovessero attenersi nella programmazione urbanistica riferita al settore commerciale, quello della “correlazione dei procedimenti di rilascio della concessione o autorizzazione edilizia inerenti l’immobile o il complesso di immobili e dell’autorizzazione all’apertura di una media e grande struttura di vendita, eventualmente prevedendone la contestualità”.
I due principi innovativi introdotti dalla riforma Bersani non erano di poco conto nel senso che scolpivano a chiare lettere l’assunto secondo il quale l’esercizio di un’attività commerciale al dettaglio in sede fissa è inevitabilmente subordinato alla preventiva verifica di conformità urbanistica della zona di volta in volta prescelta per l’intervento, senza possibilità alcuna di deroga.
Già, poco tempo dopo il varo del D.Lgs. 114/98, la giurisprudenza non ammetteva soluzioni alternative o applicazioni differenti del principio se è vero come è vero che sosteneva, con il Consiglio di Stato- sezione V^, sentenza n.98 del 3 febbraio 1999, che “l’insediamento della nuova attività commerciale, oltre che essere soggetto a concessione edilizia ed alla conformità alla disciplina commerciale, deve risultare compatibile con la strumentazione urbanistica vigente ivi inclusa la necessità di dotazione di parcheggi e verde pubblico nelle misure stabilite dalla legislazione locale o, in assenza, da quella regionale o nazionale”.
Portando a soluzioni estreme, ma del tutto conformi con la ratio ispiratrice della norma, il principio si può pacificamente sancire il principio dell’inamissibilità di varianti al Piano Regolatore Generale per consentire la possibilità di autorizzare un esercizio di vicinato o una media e grande struttura in zona non compatibile urbanisticamente, per esempio in zona agricola, se è vero come è vero che i giudici di Palazzo Spada, nella decisione sopra riportata, hanno messo in risalto la necessità della compatibilità dell’intervento commerciale con la strumentazione urbanistica vigente.
Ed è di tutta evidenza che questa “vigenza” non può che essere riferita al momento della presentazione dell’istanza del privato, a pena di non vanificare e compromettere sia l’assetto del territorio sia la programmazione commerciale che il Comune si è dato.
In osservanza di questi principi, le Regioni si sono dotate di leggi concernenti la disciplina del commercio, dettando a loro volta i criteri per l’adozione dei piani commerciali da parte dei Comuni i quali non tutti ancora si sono mostrati pronti ad adottarli determinando, di fatto, l’impossibilità dell’insediamento di medie e grandi strutture.
Su tutti, a titolo esemplificativo, si riporta la L.R. n.11 del 1 agosto 2003 ed il Regolamento Attuativo n.1 del 30 giugno 2004 della Regione Puglia che, nell’assegnare il termine di 180 giorni ai Comuni per dotarsi del Piano del Commercio al dettaglio in sede fissa, hanno stabilito due punti fermi da osservare nelle more del suddetto atto di programmazione:
1) i Comuni possono autorizzare l’apertura di una media struttura fino al raggiungimento di una superficie di vendita massima di 1500 mq. mediante concentrazione di esercizi di vicinato operanti nello stesso Comune da almeno tre anni;
2) sono da considerare compatibili urbanisticamente le aree in cui sia prevista dallo strumento urbanistico generale una destinazione d’uso commerciale.
I chiarimenti del Consiglio di Stato- La giurisprudenza ha contribuito a rinforzare gli ormeggi dei principi sanciti dal Decreto Bersani e dalle Leggi Regionali di attuazione evitando possibili speronamenti da parte di iniziative economiche volte ad insediarsi in dispregio dell’assetto urbanistico del territorio.
Per questo, il pronunciamento dei giudici amministrativi di seconde cure, riportato nella sentenza n.2928 del 7 giugno scorso, assume una valenza paradigmatica dell’orientamento e del percorso che i Comuni, competenti al rilascio di autorizzazioni di medie strutture, come nel caso in esame, dovrebbero seguire.
“La disciplina urbanistica- si legge nella sentenza- riguarda, in particolare, la funzione pianificatoria nell’esercizio della quale i vari modi di uso del territorio, inclusi quelli relativi al commercio, sono tra loro armonizzati stabilendo innanzitutto i caratteri delle diverse zone territoriali, ai quali poi la destinazione degli immobili, di cui sia consentita la localizzazione nelle singole zone, deve conformarsi.
Peraltro, la normativa in materia di commercio, nel definire le finalità fondamentali del piano di sviluppo commerciale, prescrive, in coerenza, che esso debba essere redatto nel rispetto delle previsioni urbanistiche e dunque in conformità delle scelte di pianificazione territoriale”.
Non sono consentite perciò deroghe o alternative alla conformità, per non dire subordinazione, della disciplina commerciale rispetto a quella urbanistica che deve essere la prima ad essere tenuta in considerazione al fine di valutare l’assentibilità di un’attività commerciale.
Tanto è vero che, come aveva già annotato il Consiglio di Stato con sentenza n.2521 del 27 aprile 2004, “gli esercizi commerciali devono rispettare le previsioni del piano urbanistico e delle norme che lo integrano di talchè non può scaturirne l’obbligo di conformarsi ad esse anche nell’adozione degli atti applicativi del piano di commercio e dei singoli autorizzativi”.
Inoltre, prosegue la sentenza n.2928/05 dei giudici amministrativi di secondo grado, “la formazione del piano commerciale deve avvenire in conformità dello strumento urbanistico per cui è legittimo il diniego opposto dall’amministrazione alla richiesta in una certa zona di un ampliamento di commercio che sia precluso dagli strumenti urbanistici in quanto tale mutamento verrebbe ad incidere sulle scelte di pianificazione urbanistica a suo tempo effettuate dalla pubblica amministrazione delle quali occorre tenere conto in sede di verifica di compatibilità commerciale”.
E’ come se si verificasse un’attrazione della verifica e della valutazione di natura commerciale nell’ambito della procedura di rilascio del titolo edilizio abitativo analoga a quella che il Decreto Bersani descrive, su un fronte più ampio, nel momento in cui riconduce la pianificazione commerciale nell’orbita della programmazione urbanistica.
Come corollario del principio appena enunciato, cioè la sovraordinazione del procedimento di verifica urbanistica rispetto a quello dell’autorizzazione commerciale, ne deriva che, nell’ipotesi di annullamento o decadenza del permesso di costruire rilasciato per la realizzazione del fabbricato destinato ad ospitare un’attività commerciale, automaticamente dovrebbe venir meno l’autorizzazione commerciale per via dello iato venutosi a determinare del rapporto di stretta correlazione richiesto dal Decreto Legislativo 114/98, ripetuto nelle varie leggi di settore emanate dalle Regioni.
Insomma, come già annunciava il Consiglio di Stato con la sentenza n.314 del 01.04.1997 della 5^ sezione, “affinché un’attività commerciale possa essere impedita non è sufficiente che essa non sia prevista come destinazione dell’immobile ma è necessario che sia incompatibile con le esigenze urbanistiche; quindi per quanto riguarda le destinazioni commerciali l’autorizzazione non può essere negata solo perché l’immobile sia stato descritto, nel progetto autorizzato o in altro atto, come destinato o adibito a un particolare commercio, ma semmai quando quel commercio sia incompatibile con una particolare destinazione di zona o con altre esigenze di pubblico interesse”.