Commento a T.A.R. Puglia – Sez. Lecce, ord. N. 758/05 - Cons. Stato, Sez. IV, ord. n. 4027/05

La problematica inerente il rilascio di titoli edilizi (permesso di costruire) per la realizzazione di stabilimenti balneari sulla costa salentina, è certamente un argomento di estremo interesse ad attualità, e tema con cui le amministrazioni comunali interessate si sono dovute spesso confrontare, sia in fase di preliminare procedimento amministrativo, sia nella formazione del provvedimento finale, ma anche, e non da ultimo, in sede di contenzioso innanzi ai Giudici amministrativi.
Il T.A.R. Puglia – Sez. Lecce e il Consiglio di Stato, con due ordinanze relative alla medesima vicenda (T.a.r. n. 758/05, Cons. Stato n. 4027/05) pubblicate in data 20-7-2005 e 30-8-2005, hanno definitivamente fatto luce sulla circostanza, sino ad ora lasciata eccessivamente alla discrezionalità delle Amministrazioni interessate, per la quale gli insediamenti “balneari” lungo la costa possono e devono avvenire esclusivamente nel pieno rispetto delle regole poste dalla pianificazione urbanistica comunale.
Ciò, alla luce di una istruttoria che ha evidenziato in fatto il notevolissimo impatto ambientale che l’insediamento di uno stabilimento balneare determina.
Sicchè, le ordinanze in questione presentano aspetti di particolare interesse in relazione ad una fattispecie, quella relativa alla verifica dei presupposti urbanistici che tali strutture devono avere, che da sempre occupa gli uffici tecnici dei Comuni costieri salentini.
Il ricorso al Tribunale amministrativo è stato proposto da taluni proprietari e residenti di un immobile sito presso la frazione costiera interessata dalla struttura autorizzata, in località Marina di Nardò - Santa Caterina di Nardò.
I ricorrenti rivendicavano, in particolare, che tale insenatura, sia per la limitatezza della fascia di scogliera (larga non più di 25 metri) che per la difficoltà dell’accesso al mare (che presenta pochi varchi praticabili), era stata da sempre utilizzata liberamente da residenti e villeggianti per la fruizione del litorale e la balneazione.
In una delle oramai rarissime zone costiere che hanno fortunatamente mantenuto intatto il loro habitat ed il loro aspetto nonchè una delle insenature più note della costa pugliese ionica proprio per le caratteristiche morfologiche e soprattutto per la unicità, bellezza ed interesse archeologico delle grotte di Capelvenere e di Santa Caterina, il tutto ai margini, e come splendida naturale appendice, del noto e preziosissimo Parco Naturale di Porto Selvaggio, si arrivava alla sostanziale “privatizzazione” della scogliera che comportava necessariamente l’esclusione del libero godimento della stessa da parte della generalità dei consociati, quindi una inevitabile menomazione dei diritti dei cittadini(1).
Sicché, la costruzione dello stabilimento (“impianto di pedane con strutture in precario e chiosco in struttura in precario per bar e con posti di ristoro e servizi”) aveva determinato un vero e proprio stravolgimento della costa e addirittura l’alterazione dell’assetto urbanistico dell’area (caratterizzata da villette residenziali e lontana dalle attrazioni e dai servizi turistici) per effetto dell’affluenza di un consistente numero di clienti (anche in orario notturno data la attività di “disco-bar” dello stabilimento) e di un improvviso traffico veicolare.
Nel ricorso si richideva l’annullamento, pevia sospensione, della concessione demaniale e del permesso di costruire sotto il profilo della violazione delle disposizioni delle NTA del PRG del Comune (perché lo stabilimento era stato assentito nonostante la specifica destinazione dello strumento urbanistico della zona non consentisse la realizzazione di attrezzature balneari e la fascia di scogliera fosse inferiore a quella minima di 100 metri prescritta dallo stesso strumento); degli indici di utilizzazione fondiaria e dei principi in materia di pianificazione urbanistica (per essere stata la struttura insediata in spregio all’indice di 0,001 mq/mq stabilito nell’area); delle NTA del PUTT/P approvato dalla Regione Puglia con deliberazione di G.R. n. 1748 del 15-12-2000 (alla stregua del quale il sito è interessato da una segnalazione archeologica per la sua contiguità con le grotte di Santa Caterina).
I Giudici Amministrativi di primo grado e, successivamente il Consiglio di Stato, hanno disposto la sospensione dei provvedimenti impugnati sul presupposto che il Comune aveva legittimamente (e correttamente) disciplinato la destinazione specifica dell’area, escludendo la possibilità di insediare stabilimenti balneari: si tratta, infatti, di area classificata dal PRG come F35 (Parco Costiero), laddove non è consentito, alla stregua delle specifiche disposizioni delle NTA, installare alcunché.
E’ vero, poi, che tali norme dispongono che le zone F35 effettivamente possono essere impiegate per la realizzazione di impianti per attività balneari, ma per tale utilizzazione l’Amministrazione Comunale deve provvedere alla preliminare formazione di Piani Particolareggiati, e ciò al fine della localizzazione ottimale di tali attrezzature e dei servizi legati alla fruizione turistica.
Fino alla predisposizione di tali Piani, gli impianti per le attività balneari con strutture in precario ed i chioschi in precario destinati a bar, posti di ristoro e servizi, sono consentiti (sempre per espressa previsione delle NTA) nelle sole localizzazioni precisate dal PRG e indicate con apposito simbolo sulle planimetrie delle aree costiere.
Ora, nella fattispecie, non essendo stati redatti (ed approvati) gli strumenti esecutivi, lo stabilimento è stato autorizzato in un sito che non rientra fra quelli individuati dalle tavole del PRG come destinati alle attrezzature balneari e persino in violazione degli indici di copertura di zona.
Ma vi è di più: i Giudici amministrativi hanno dimostrato di condividere la doglianza dei ricorrenti secondo cui non si sarebbe potuto insediare sul sito alcuna struttura neanche previa approvazione di apposito strumento esecutivo. Ciò in quanto per un verso le stesse NTA prescrivono che per l’installazione di impianti per attività balneari con strutture in precario è necessario che il Parco Costiero abbia una profondità non inferiore a 100 metri, mentre nell’area impegnata dall’impianto contestato la profondità del Parco Costiero non misura più di 25 metri, per altro verso, come evidenziato dalle cartografie del PUTT/P, la zona risulta interessata da una segnalazione archeologica (per la sua contiguità con alcune grotte aventi preminente valore ambientale), sicché è esclusa la realizzabilità di insediamenti turistici (anche se precari).
Egualmente meritevole di accoglimento è stata ritenuta la censura di difetto di motivazione della concessione demaniale: l’Amministrazione avrebbe dovuto, cioè, manifestare nel corpo dell’atto le ragioni che ne hanno determinato il contenuto.
E ciò a maggior ragione nel caso specifico, in cui tanto la destinazione urbanistica della zona (che è di carattere residenziale e non prevede l’insediamento di strutture balneari), quanto la specifica natura dei luoghi (costituiti da una scogliera con pochi accessi al mare) avrebbero richiesto una puntuale esternazione delle ragioni giustificative della sostanziale sottrazione all’uso pubblico dell’insenatura.
La privatizzazione dell’uso del litorale, infatti, comporta necessariamente l’esclusione del libero godimento da parte della generalità dei consociati, quindi una inevitabile menomazione dei diritti dei cittadini.
Come acclarato dalla giurisprudenza amministrativa, mentre la scelta di non dare in concessione non richiede particolare motivazione, la opposta determinazione di sottrarre parte del litorale al godimento generalizzato per concederla ai privati deve riportare una specifica e puntuale motivazione, in quanto comportante un uso diverso rispetto a quello comune (Cons. Stato, Sez. VI, 3-3-2004 n. 1047; T.A.R. Puglia, Sez. Lecce, Sez.I, 5-5-2005 n. 2656).
I Giudici del Consiglio di Stato hanno, poi, ulteriormente esaltato la potestà pianificatoria dell’Amministrazione locale, riconoscendo espressamente che le prescrizioni urbanistiche imposte dal Comune sono efficaci anche se dettate con riferimento al suolo demaniale.
Ciò deriva dal fatto che l’attività costruttiva privata è assoggettata a concessione edilizia (ora permesso di costruire) anche quando concerne interventi su aree demaniali (si veda in proposito l’art. 10, comma 3 della legge n. 765/1967, c.d. “legge ponte” e l’art. 8 del DPR n. 380/2001, c.d. “T.U. Edilizia”).
Orbane alla luce di tutto quanto su detto può affermarsi che gli interventi edilizi che riguardano il litorale, anche se precari, pur necessitando del preventivo rilascio di una concessione demaniale, devono comunque essere subordinati ad una verifica di conformità con riferimento alla specifica disciplina impressa dallo strumento di pianificazione comunale.

(1) - Peraltro sul punto il T.A.R. Puglia, Sez. Lecce si era già pronunciato: “la generalità dei beni appartenenti al demanio marittimo trova proprio la ragione della demanialità nell’essere utilizzati o utilizzabili per i c.d. “usi del mare” e si caratterizza per la naturale attitudine ad essere posti direttamente a servizio dell’interesse sociale….Se, quindi la fruizione del bene pubblico è conseguenza di un atto – anche implicito – di ammissione, in capo alla collettività civile sorge un diritto di godimento, qualificato come diritto collettivo reale sul bene o più generalmente quale diritto civico, alias diritto pubblico soggettivo, esperibile erga omnes, anche nei riguardi dell’ente cui i beni appartengono. A tale riguardo si osserva che il contenuto del diritto soggettivo di godere del bene marittimo si esplica nel diritto di accedere liberamente alla spiaggia, senza imposizione di oneri economici, nel diritto di potersi posizionare ovunque, senza preclusioni, di godere dell’Habitat marino e nel diritto di non utilizzare strutture offerte da terzi, che intendono ritrarre utilità economiche dall’offerta dei vari servizi. Siffatto diritto spetta ai componenti della collettività, non solo uti cives, ma addirittura uti homines” (T.A.R. Puglia, Sez. Lecce, Sez. I, 5-5-2005 n. 2656).