Di sicuro interesse la sentenza n.7246 emessa lo scorso 9 novembre dalla 4^ sezione del Consiglio di Stato che interviene in una problematica, quella della legittimazione processuale delle associazioni ambientalistiche ad impugnare gli atti dei Comuni a contenuto urbanistico, nella quale si è di recente approfondito lo iato fra dottrina e giurisprudenza.
Ma anche all’interno della stessa giurisprudenza non si è ancora pervenuti ad un’unità di intenti, sol che si osservi come, da un lato, la Corte Costituzionale e la Corte di Cassazione sono più indulgenti circa l’ammissione della legittimazione processuale di tali associazioni contro atti urbanistici, mentre, dall’altro, il Consiglio di Stato rimane ancora fortemente attestato su posizione contrarie.
In particolare, il recente pronunciamento dei giudizi di Palazzo Spada aderisce all’orientamento consolidato, restio all’idea di abbandonare la “summa divisio” tra urbanistica/edilizia ed ambiente. Differenziazione che sarebbe stata rafforzata dalla stessa riforma del Titolo V della Costituzione che mentre qualifica la materia dell’ambiente come assoggettata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato affida, invece, quella del governo del territorio alla potestà legislativa concorrente dello Stato e della Regione.
In base a questa premessa, la sentenza n.7246 afferma che le associazioni ambientalistiche sono legittimate a ricorrere giurisdizionalmente contro atti amministrativi a contenuto urbanistico-edilizio non sempre e comunque ma solo qualora questi si traducano in censure con valenza ambientale.

Il fatto- La questione portata all’esame del massimo organo di giustizia amministrativa origina dall’approvazione di un Piano per l’Edilizia Economica e Popolare (P.E.E.P.), deliberata dal Comune di Campo nell’Elba che aveva, conseguentemente, proceduto all’assegnazione in proprietà delle relative aree alle cooperative assegnatarie.
L’associazione ambientalistica W.W.F aveva impugnato dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana la deliberazione del Consiglio Comunale di approvazione del Peep ma il Tar, con sentenza n.2307 del 9 giugno 2003, lo aveva respinto. Di qui il ricorso al Consiglio di Stato per diversi motivi fra cui essenzialmente tre e relativi a:
1)contrasto della localizzazione del Peep con la legislazione sull’edilizia residenziale pubblica;
2)violazione della normativa regionale relativa alle modifiche urbanistiche di minima entità;
3)omessa richiesta da parte del Comune dell’autorizzazione richiesta dal Dpr del 22.7.1996 e di competenza dell’Ente del Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano, inciso dal Piano.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza oggetto di commento, ha respinto i primi due motivi di ricorso, quelli attinenti alla problematica più rilevante che ci interessa e cioè la legittimazione processuale delle associazioni ambientalistiche contro atti a contenuto meramente urbanistico.

Il confuso panorama giurisprudenziale esistente- Il riferimento normativo della questione va ricercato nel combinato disposto di cui agli artt.13 e 18 della legge n.349 dell’8 luglio 1986 ed, in particolare, nella parte in cui si assicura che “le associazioni (ambientalistiche, individuate con apposito atto del Ministero, nda) …possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi”.
Dal che, la dottrina e parte della giurisprudenza più aperte hanno ricavato il generale convincimento della legittimazione delle associazioni ambientalistiche a ricorrere in sede giurisdizionale contro gli atti comunali di pianificazione urbanistica che si assumono illegittimi in quanto lesivi dell’ambiente.
Quale corollario di tale premessa, si è arrivati a concludere che la legittimazione ad agire di tali associazioni in materia urbanistica è da intendersi quale potere di agire in difesa di interessi e valori “latu sensu” ambientali.
Per questo si è ammessa l’impugnabilità tout court, da parte di questi soggetti giuridici, di ogni provvedimento amministrativo che avesse a che fare con l’urbanistica che si presumesse illegittimo, anche se il bene oggetto degli effetti dell’atto non fosse propriamente soggetto ad alcun tipo di vincolo di natura ambientale.
A monte di questa opzione ermeneutica, sta l’equiparazione o, per meglio dire, l’identificazione della nozione di “urbanistica” con quella di “ambiente”. Opzione fatta propria da parte della giurisprudenza amministrativa di primo grado, dalla Corte di Cassazione e dalla Corte Costituzionale.
Si ricordino a tal fine le sentenze nn.184 e 6118 del 2002, rispettivamente dei Tribunali Amministrativi Regionali delle Marche e del Veneto, secondo le quali, considerato che l’urbanistica disciplina inevitabilmente anche aspetti del paesaggio e dell’ambiente, è impossibile procedere ad una distinzione fra atti amministrativi a carattere più propriamente urbanistico da quelli a contenuto più spiccatamente ambientale, contribuendo entrambe le due tipologie provvedimentali alla cura ed alla gestione del territorio.
Addirittura il Tar Veneto qualifica come un “equivoco culturale ancora prima che giuridico” la pretesa di separare i due concetti di urbanistica e di ambiente.
Sulla stessa lunghezza d’onda la Suprema Corte (si veda, ex multis, sentenza n.4362 del 9.4.1992, Cassazione sez. civ.) per la quale l’ambiente non è che “un insieme che pur ricomprendendo vari beni o valori, quali la flora, la fauna, il suolo, l’acqua, ecc., si distingue ontologicamente da questi in quanto si identifica in una realtà priva di consistenza materiale ovvero “in un contesto senza forma”. Ed è alla nozione di ambiente come complesso di cose che racchiude un valore collettivo costituente specifico oggetto di tutela che, in sostanza, si riferisce la legge 8 luglio 1986 n. 349.”
Più incisiva appare la posizione assunta dalla Corte Costituzionale (da ultimo vedasi sentenza n.407 del 10 luglio 2002) che, non solo conferma l’unicità della nozione di ambiente comprendente quella di urbanistica, ma addirittura si spinge a riconoscerne il suo carattere trasversale.
Infatti, dice la Consulta, “l’evoluzione legislativa e la giurisprudenza costituzionale portano ad escludere che possa identificarsi una materia in senso tecnico qualificabile come “tutela dell’ambiente”, dal momento che non sembra configurabile come sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata, giacchè, al contrario, essa investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze.
In particolare, dalla giurisprudenza della Corte antecedente alla nuova formulazione del Titolo V della Costituzione è agevole ricavare una configurazione dell’ambiente come “valore” costituzionalmente protetto che, in quanto tale, delinea una sorta di materia “trasversale”, in ordine alla quale si manifestano competenze diverse…”.
A fronte di questo variegato schieramento di sostenitori della tesi più ampia in ordine al riconoscimento, in favore delle associazioni ambientalistiche, del potere di impugnare in sede giurisdizionale atti amministrativi a contenuto urbanistico, si contrappone la pressoché granitica giurisprudenza del Consiglio di Stato, attestata su posizioni opposte.
In sostanza, la legge 349/86 avrebbe limitato l’impugnativa da parte di queste associazioni soltanto a provvedimenti i cui effetti si dispieghino nei confronti dell’ambiente, escludendo, per ciò stesso, gli atti con valenza meramente urbanistica, cioè finalizzati alla gestione del territorio e non necessariamente connessi a profili ambientali.
Per questa motivazione, non sarebbe per esempio ammissibile un’azione legale intrapresa da uno di questi soggetti avverso un provvedimento relativo ad un bene sottoposto a vincolo monumentale, imposto dal recente Codice dei beni culturali, per il suo valore artistico-storico.
Ragionamento avallato dalla sentenza n.909 del 9 novembre 2001 del Tar Abruzzo che, nel contenzioso aperto dal WWF contro il Comune di Pescara ed altri, ha chiarito che “il concetto giuridico di ambiente non abbraccia ogni bene che abbia valenza naturalistica o sociale ovvero che abbia come unico riferimento definizioni extragiuridiche facenti leva sull’idea di habitat in cui vivono gli uomini e gli animali. Gli atti che abbiano una valenza meramente urbanistica, in quanto diretti esclusivamente alla gestione del territorio,senza ricaduta alcuna sui valori ambientali escludono l’ammissibilità del ricorso dell’associazione ambientalista per difetto di interesse”.
Per dirla più semplicemente, non è possibile considerare processualmente legittimate ad agire le associazioni ambientalistiche che impugnino una qualsiasi deliberazione comunale incidente sulla gestione del territorio e non diretta espressamente a compromettere l’ambiente, proprio perché il concetto di bene ambientale ha una sua autonomia giuridica.
D’altronde, la legge 349/86 conferisce una legittimazione eccezionale alle associazioni medesime, delimitata cioè entro i limiti fissati dalla legge, che non tollera alcuna estensione in altri settori dove non si rinvenga il “danno ambientale” richiesto, come presupposto, dal comma 5 dell’art.18.
Da questo riconoscimento eccezionale, l’interesse sostanziale in materia ambientale appartiene alle associazioni ambientaliste nella misura in cui l’interesse ambientale assume rilievo giuridico in forza della sua previsione normativa.
Di qui deriva l’ulteriore principio per cui, poiché il suddetto interesse viene individuato da norme speciali, quali sono quelle contenute nella legge 349/86 (istitutiva del Ministero dell’Ambiente), l’interesse all’ambiente ed il riconoscimento della legittimazione processuale in capo alle organizzazione che di esso sono portatrici assumono qualificazione normativa solo nei limiti tracciati dalla legge 349 stessa e non oltre (cfr. CdS, IV sez., n.8234 del 16 dicembre 2003).
Per questo non ha alcun fondamento il sillogismo per cui ogni provvedimento ed ogni intervento urbanistico rechi, ipso facto, implicazioni e ricadute in materia ambientale: al contrario, ciò andrà dimostrato volta per volta, atto per atto.
Diversamente opinando, si dovrebbe riconoscere la fungibilità e la perfetta coincidenza concettuale fra urbanistica ed ambiente e si dovrebbe concludere che ogni intervento urbanistico sia automaticamente invasivo dell’ambiente.
Quindi, secondo questo opposto filone giurisprudenziale appartenente al Consiglio di Stato, la legittimazione processuale delle associazioni ambientalistiche è da ritenersi eccezionale, cioè ammissibile se vengono in gioco, e sono bisognevoli di tutela, interessi e beni di natura ambientale e non anche in presenza di profili genericamente connessi alla disciplina ed alla gestione del territorio.

La svolta del Consiglio di Stato- Ma la sentenza ultima del Consiglio di Stato, la n.7246/04, va oltre ed approfondisce ulteriormente il solco discriminante circa il riconoscimento della legittimazione processuale delle organizzazioni ambientalistiche.
I giudici partono da una premessa di cui è utile riportare il passo nel quale si sostiene che “..la tesi favorevole all’ammissibilità di motivi non attinenti all’interesse sostanziale fatto valere in ragione dell’utilità strumentale della rimozione del provvedimento lesivo, pur supportata da argomentazioni di innegabile rilievo, si scontra con la riferita eccezionalità dell’attribuzione normativa della legittimazione alle associazioni ambientalistiche, determinando una estensione di tutela in rapporto a qualsiasi intervento urbanistico o edilizio astrattamente idoneo a compromettere l’ambiente circostante e ciò pur in presenza di articolate qualificazioni normative degli interessi oggettivamente considerabili come ambientali”.
Chiarito ciò, i giudici di Palazzo Spada si spingono più avanti.
Il potere delle associazioni ambientalistiche di proporre censure ai piani urbanistici di competenza comunale soffre di censure, legate sia al contenuto sia alle finalità dei piani stessi.
Per questo non sarà ammissibile, per difetto di interesse, la proposizione di ricorsi dinanzi ai giudici amministrativi contro atti che hanno un riflesso esclusivamente urbanistico e che soltanto indirettamente potrebbero incidere sull’assetto e la tutela dell’ambiente.
In sostanza, chiarisce il Consiglio di Stato, l’eventuale gravame proposto, in casi del genere, da organizzazioni come WWF, Codacons, Legambiente, Italia Nostra, ecc., deve unicamente afferire la sfera dell’interesse ambientale cui le stesse sono preposte quali organizzazioni esponenziali e rappresentative dell’interesse medesimo.
Infatti il ricorso si giustifica solo se il proponente può conseguire una qualche utilità diretta e personale dall’annullamento dell’atto che ritiene illegittimo. Tale utilità deve consistere in un interesse diretto e rapportato all’interesse sostanziale che gli è proprio e che non può che essere individuato nella tutela dell’ambiente.
Del resto, diversamente opinando, si dovrebbe ammettere anche la possibilità per queste associazioni di impugnare, eventualmente, i permessi di costruire rilasciati dal Comune in quanto anche questi comunque possono compromettere la tutela dell’ambiente.
In conclusione, appare più condivisibile il più recente orientamento giurisprudenziale che, in materia di legittimazione processuale delle associazioni ambientalistiche contro atti a contenuto urbanistico adottati dei Comuni, adotta un criterio restrittivo di carattere normativo.
È cioè ambientale solo quell'interesse connesso alla nozione di ambiente, così come fornita dalla legge n. 349 del 1986 e desunta dalle funzioni esercitate dal ministro dell'ambiente (art. 2) o da altra normativa di rango primari.
Ciò porta necessariamente a considerare la legittimazione processuale delle associazioni ambientalistiche "eccezionale e di stretta interpretazione" perché connessa "a un interesse ambientale rilevante in base a una norma specifica".
Si dovrà, allora, escludere la legittimazione all'impugnazione di atti che abbiano una valenza meramente urbanistica (o addirittura solo edilizia), cioè di atti che siano diretti esclusivamente alla gestione del territorio.


*Dirigente SUAP Comune di Corato