Home | Chi Siamo | Forum | Newsletter | Gradimento Sito | Contatti

LA NUOVA FUNZIONE FINANZA NEGLI ENTI LOCALI. A cura di Benvenuto BISCONTI

Il presente lavoro  rappresenta un approfondimento dei risultati di varie indagini svolte nell’ambito della finanza locale da parte di diversi Enti e soggetti coinvolti nelle diverse operazioni che verranno esaminate su  campioni significativi rappresentanti la situazione del comparto degli Enti locali. L’analisi vuole descrivere lo stato dell’arte e, possibilmente, tracciare possibili prospettive e scenari futuri con cui dovranno confrontarsi gli attori coinvolti nelle più diversificate operazioni classificate come “finanza innovativa”.Il tema della finanza degli enti pubblici è, da alcuni anni, all’attenzione degli studiosi e degli operatori. Dapprima le Amministrazioni centrali, successivamente gli enti locali italiani, stanno sperimentando e impiegano nuovi strumenti per il reperimento di risorse finanziarie. Questa prassi è definita con il termine, ormai generalmente accettato, di finanza innovativa. Innovativa, si potrebbe dire, perché alternativa rispetto alle operazioni della finanza tradizionale: unico approccio conosciuto negli enti sino alla fine degli anni ottanta. Il termine finanza innovativa indica, in modo spesso indistinto, strategie e strumenti finanziari evoluti o da ritenere almeno tali nell’ambito della generale esperienza degli enti pubblici. Come tutte le definizioni che nascono prima di una sistematizzazione scientifica del fenomeno che vogliono descrivere, esiste il rischio di possibili fraintendimenti. In questo lavoro la locuzione sarà impiegata per indicare la strategia mirata al conseguimento dell’ottimale reperimento di risorse finanziarie. Pertanto, si cercherà di descrivere tali strategie che, oltre a risentire dei vincoli di carattere legislativo nazionale e comunitario, procedono da una analisi finanziaria complessiva per giungere ad una più consapevole scelta dell’ottimale copertura dei fabbisogni, cercando di individuare nuove fonti finanziarie: tale approccio è certamente innovativo perché tale è l’ambiente in cui l’ente locale oggi si muove. Quindi, lo scopo delle operazioni di finanza innovativa è quello di garantire solvibilità all’ente nel breve periodo senza intaccare la sua solidità nel più lungo termine. Gli strumenti sono, com’è evidente, funzionali alla strategia e non “vivono” al di fuori di essa. La loro combinazione è operata, a diversi livelli di responsabilità, da professionalità di varia estrazione (esperti di finanza, di gestione delle politiche tributarie e tariffarie, di organizzazione, di comunicazione) che devono essere in grado di interloquire e di rapportarsi con i mercati finanziari di riferimento e con tutti i soggetti che istituzionalmente operano in tali mercati.  Dall’inizio degli anni novanta si evolvono alcune caratteristiche dello scenario di riferimento degli enti locali italiani che avvertono il bisogno di nuove strategie finanziarie[1]. È possibile classificare questi fenomeni in tre classi che, per comodità, si descrivono brevemente: culturale e sociale, economico-finanziaria, normativo-istituzionale.Sul versante culturale si affermano presso gli enti locali italiani, sulla spinta delle esperienze internazionali[2], le logiche manageriali e lo sviluppo di sistemi gestionali avanzati. L’effetto è l’evoluzione di alcune funzioni aziendali, tra cui quella finanziaria, che comincia ad impiegare strumenti operativi tipici dell’azienda privata. Non è da sottacere l’importanza della scelta operata dal legislatore circa la netta divisione tra potere di indirizzo e controllo e potere gestionale, rispettivamente riservata alla parte politica e all’apparato “burocratico” dell’ente: ha rappresentato una svolta sostanziale nella concreta impostazione e concezione di un modello di ente pubblico più efficiente ed efficace. Sul versante sociale, l’aumento generalizzato dei livelli di reddito ha portato, come in altri paesi industrializzati, ad un aumento della domanda di alcuni servizi. In particolare dei servizi legati alla tutela della salute e dell’ambiente, ai servizi sociali, alla cultura. Sul lato economico-finanziario, si assiste, nel medesimo periodo, alla progressiva crescita dell’autonomia tributaria degli enti[3], con una corrispondente riduzione del peso percentuale dei trasferimenti sulle entrate di parte corrente. Il settore pubblico persegue sempre più stringenti obiettivi di riduzione di deficit e debito pubblico, anche attraverso la contrazione dei trasferimenti erariali verso gli enti locali. La riduzione non è completamente compensata dall’incremento di gettito dei tributi locali, pur nell’ambito di un modello c.d. “federalista” e del principio della sussidiarietà. Gli enti locali divengono così responsabili dell’efficiente ed efficace acquisizione delle risorse, ma allo stesso tempo si rafforza il collegamento tra risorse direttamente prelevate dalla collettività e servizi resi.Il sistema degli enti locali, nella fattispecie Regioni, Province e Comuni, hanno visto aumentare e mutare i propri compiti, e sono stati in qualche modo “chiamati” a ricoprire il ruolo di garanti delle condizioni di sviluppo e promotori dei fattori necessari perché le potenzialità del territorio possano dispiegarsi nella direzione della crescita sostenibile, secondo un modello che vede le forze economiche e sociali del territorio fare “sistema unico” con l’amministrazione centrale. Le mutate condizioni di contesto e di ruolo, impongono, pertanto, notevoli sforzi anche per il ripensamento delle strategie di reperimento e allocazione delle risorse, anche perché l’effettiva realizzazione del federalismo non sembra tradursi in un proporzionale ed adeguato trasferimento di risorse, neppure in termini di maggiore concreta autonomia impositiva, difficilmente perseguibile almeno a costituzione invariata. La costante riduzione dei tassi di interesse di mercato già a partire dal 1992 muta le determinanti dei calcoli di convenienza comparata tra diverse fonti di finanziamento e l’evoluzione dell’Euribor segna valori che, a partire da fine 2000, passano dal 5,3%  al 2,20% del marzo 2005.   In questo quadro, complesso e in rapido divenire, si innesta un importante processo di riforma legislativa che indirizza gli enti verso determinate soluzioni e crea le condizioni per sfruttare il favorevole andamento dei mercati finanziari.Sul piano normativo, per ciò che concerne gli enti locali, la legge 8 giugno 1990, n. 142, aveva introdotto la facoltà dell’emissione del prestito obbligazionario da parte degli enti locali, novità ribadita successivamente da altre disposizioni legislative e regolamentari, che prevedeva la possibilità per gli enti di finanziare gli investimenti con forme di ricorso al mercato finanziario alternative a quelle tradizionali, abbandonando almeno formalmente il monopolio degli intermediari finanziari istituzionali, che fino a quell’epoca erano sostanzialmente Cassa depositi e Prestiti ed, in misura ridotta, l’Istituto per il credito sportivo. Così mentre l’ente locale assume sempre più il ruolo di promotore e facilitatore dello sviluppo del proprio territorio, anche in conseguenza di un significativo trasferimento di competenze dal “centro” alla “periferia”[4], il Legislatore, se non può accrescere le risorse a disposizione per le citate restrizioni, apre almeno crescenti spazi di manovra per il reperimento di nuove possibilità di finanziamento.Il quadro normativo di riferimento in materia, di cui si analizzerà il dettaglio in questo lavoro, è sinteticamente ed autorevolmente esaminato nella Relazione della corte dei Conti al Parlamento sulla gestione finanziaria 2003 e 2004 di Comuni e Province[5]. La Corte rileva che l’indebitamento costituisce la principale fonte finanziaria per realizzare gli investimenti degli enti locali[6], confermando in effetti che all’espansione dei compiti, non ha corrisposto una sufficiente attribuzione di risorse proprie o derivate degli enti locali. Il debito pubblico italiano è costituito per il 95% da passività delle Amministrazioni Centrali, mentre la restante quota è da attribuire alle Amministrazioni Locali, che ne curano la gestione nell’ambito della loro sfera di autonomia[7]. L’accesso al credito degli enti territoriali è stato sostanzialmente liberalizzato con la legge finanziaria per il 2002 (art. 41)[8]. L’innovazione è tanto rilevante perché individua il concreto avvio di una fase in cui un numero crescente di enti locali si affaccia sui mercati finanziari con maggiore autonomia, alla ricerca di forme di finanziamento alternative alle tradizionali. L’attività di rinegoziazione dei mutui contratti in data successiva al 31/12/1996, consentita dalla disposizione citata, ha prodotto effetti notevoli sugli enti che vi hanno provveduto. Infatti, oggi l’ente locale è stato messo in una posizione attiva rispetto al problema del finanziamento “obbligandolo” alla ricerca di alternative convenienti. In tale contesto si è aperta una nuova fase, oltrechè un ampio “mercato” di capitali, in cui gli enti locali hanno cominciato ad interfacciarsi con il sistema bancario in un nuovo rapporto che va certamente molto al di là di quello di “tesoriere” esclusivamente intrattenuto fino ad allora.  

La conseguenza diretta è l’avvio di una linea di attività completamente nuova per gli enti: la valutazione comparativa della convenienza economica di diversi strumenti finanziari, la verifica costante della permanenza di tale convenienza e quindi, in definitiva, il confronto con un ambiente dinamico e in costante divenire con la nascita, in conseguenza, di una nuova funzione operativa, la “funzione finanza” cui dedicare nuove risorse professionali da formare e sviluppare.

Questo nuovo contesto generale, ha prodotto notevoli effetti sulla situazione economico-finanziaria degli enti locali provocando una notevole inversione di tendenza sulla composizione delle entrate e delle spese, e del bilancio in generale.In buona sostanza, con l’inizio del nuovo millennio si può considerare per certi versi concluso, per gli enti locali, il ciclo del sistema di “finanza derivata” (intendendosi per tale il sistema concentrato sui trasferimenti erariali), essendosi praticamente ribaltate le quote delle entrate correnti connesse con le entrate proprie.Infatti la situazione attuale, che verrà dettagliata nel prosieguo, può essere così schematizzata[9]:-         i trasferimenti statali, da oltre il 58% del 1990, si riducono al 14% circa del 2004 con le seguenti differenze all’interno delle categorie di enti: Comuni 17% circa ( con situazioni notevolmente diversificate tra comuni del Nord-Centro-Sud), Province 10% circa e Regioni 15%;-         le entrate tributarie passano dal 14% circa del 1990, al 48% circa del 2004 con le seguenti differenze: Comuni 54% circa, Province 49% e Regioni 40%;-         le entrate extra-tributarie ( comprensive delle entrate tariffarie) non segnalano differenze significative attestandosi ad un dato del 27% simile a quello del 1990.Questa nuova situazione impone un diverso atteggiamento in materia di gestione finanziaria delle risorse a disposizione e di quelle da reperire sul mercato dei capitali.Sarà analizzato di conseguenza anche il nuovo ruolo che ha assunto di recente il sistema bancario a seguito di tale evoluzione normativa della finanza degli enti locali e il cambiamento, quindi, delle esigenze di bilancio e di gestione finanziaria delle autonomie decentrate.Il sistema bancario è oggi chiamato a svolgere un ruolo di primo piano al fianco dell’ente in modo ancora più incisivo e decisivo: la riduzione dei trasferimenti erariali da un lato ed una crescente autonomia finanziaria sia di entrata che di spesa dall’altro, hanno spinto gli enti locali a dover reperire le risorse indispensabili per il finanziamento dei loro investimenti mediante il ricorso al mercato del credito.Per contro, le banche non solo hanno dovuto adeguare la loro offerta alle nuove esigenze delle amministrazioni pubbliche locali creando nuovi e sempre più sofisticati prodotti tra loro diversificati, ma sono state obbligate a “rimodulare” costantemente tali prodotti non potendo ignorare i vincoli normativi che si sono via via susseguiti.Il ruolo della banca, nel caso della finanza locale, può assumere forme diverse da quella classica di intermediazione finanziaria, consistente prevalentemente nelle concessione di prestiti, accanto a quella di consulenza che potremmo definire di advisoring.I settori di intervento e gli strumenti finanziari che vengono ricompresi nella funzione finanza degli enti locali  possono essere così sintetizzate:
Macro-settore d’intervento Strumenti finanziari
Finanziamento degli investimenti 1)       Accensione di mutui2)       Buoni obbligazionari3)       Leasing operativo e leasing finanziario4)       Project financing5)       Apertura di credito
Gestione attiva del debito( Liability management) 1)       Rinegoziazione di mutui2)      Contratti di Swap3)       Emissioni obbligazionarie
Attività di monetizzazione di beni patrimoniali 1)       Factoring pubblico e cartolarizzazione dei crediti2)       Cartolarizzazione immobiliare3)      Sale and lease back
Gestione attiva della liquidità disponibile( cash management) 1)  Gestione attiva della liquidità
Reperimento risorse alternative 1)  Sponsorizzazioni
 Mi soffermerò ad esporre il significativo caso della Provincia di Lecce che in questo ambito ha operato con grande determinazione e precisa cognizione del nuovo ruolo che la funzione finanza è chiamata a svolgere all’interno delle amministrazioni locali  e del sistema degli enti locali di riferimento territoriale. Verranno, dunque, analizzati nel concreto i risultati ottenuti che, a mio avviso, sapranno dare una dimensione concreta dell’importanza dell’argomento trattato anche in funzione delle prospettive di sviluppo di tale funzione non senza sottolineare le criticità ed i vincoli di ogni natura che, ancora oggi, limitano in qualche modo l’autonomia finanziaria degli enti locali che stenta a decollare rispetto alle effettive potenzialità di un sistema in costante evoluzione.
Ottobre 2005
* Dirigente Servizi Economico-Finanziari Provincia di Lecce                 

[1] In estrema sintesi la strategia è il sistema di scelte non facilmente reversibili, a meno di sopportare costi estremamente elevati, che determinano e rivelano le finalità dell’ente in termini di obiettivi di lungo termine. L’esigenza di un approccio strategico alle scelte dell’ente è essenziale in condizioni di risorse scarse e domanda di servizi strutturalmente crescente. Nell’ente pubblico, la strategia finanziaria deve essere parte della più complessiva strategia dell’ente e contribuire quindi alla sua realizzazione. Per tutti questi motivi la strategia finanziaria assume un particolare rilievo in questa fase storica.  [2] Una rassegna delle esperienze internazionali più significative, in tema di New Public Management, che afferma l’immediata applicabilità delle regole manageriali agli enti pubblici, può essere ricercata in www.oecd.org/puma .[3] La Relazione 2003 della Corte dei Conti al Parlamento sui risultati dell’esame della gestione finanziaria e dell’attività degli enti locali per l’esercizio 2001, testimonia un incremento significativo e costante del peso dei tributi sul totale delle entrate correnti degli enti locali italiani.[4] V. la legge 15 marzo 1997, n. 59 e i decreti legislativi di attuazione, nonché la riforma del titolo V della Costituzione a seguito dell’entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.[5] V. Corte conti Sezione autonomie, deliberazione n. 6 del 27/7/2005: Relazione al Parlamento sull’andamento generale della gestione finanziaria degli enti locali negli esercizi finanziari 2003 e 2004.[6] Come è noto l’art. 119 della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale n.1/2001 ha rafforzato il principio, già presente nella legislazione ordinaria, della esclusiva destinazione ad investimenti delle entrate da indebitamento.[7] V. a tale proposito il documento denominato “Linee Strategiche della Gestione del Debito Pubblico in Italia” , pagina 1, pubblicato dal Ministero Economia e Finanze dipartimento del Tesoro in data 21/12/2004 disponibile all’indirizzo www.dt.tesoro.it/Aree-Docum/Debito-Pub/Presentazi/Linee-Stra/Linee-Guida-della-gestione-del-Debit.pdf.[8] V. La legge 28 dicembre 2001, n. 448 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)" articolo 41 comma 1.

[9] Fonte Dexia-Crediop “ La congiuntura della finanza degli Enti Territoriali”.

AllegatoDimensione
scarica intervento.doc52 KB