Sommario: 1. I servizi culturali e del tempo libero degli Enti locali; 2. I diversi modelli di gestione previsti dalla Legge Finanziaria 2002; 3. La gestione dei servizi pubblici locali di carattere culturale mediante fondazioni prima della L. 448/2001; 4. La disciplina delle fondazioni costituite o partecipate dagli Enti locali; 5. Profili differenziali tra fondazioni e associazioni; 6. La fondazione costituita o partecipata dall’Ente locale come organismo di diritto pubblico; 7. Il contratto di servizio; 8. Conclusioni



1. I servizi culturali e del tempo libero degli Enti locali

L’art. 35 della L. 448/2001 (Legge Finanziaria 2002), giunto a seguito di una lunga serie di disegni di legge in materia, mai pervenuti ad una definitiva approvazione, ha profondamente innovato la disciplina dei servizi pubblici locali.

La principale novità apportata dalla riforma è rappresentata dall’abbandono di una regolamentazione dei servizi locali sostanzialmente unitaria con l’introduzione di una netta distinzione tra “servizi di rilevanza industriale” e servizi privi di tale rilevanza: alle due categorie di servizi così individuate sono riservati due diversi regimi giuridici [1] .

Mentre, infatti, l’affidamento della gestione dei servizi di rilevanza industriale (disciplinati dall’art. 113 TUEL [2] ) è soggetta al principio di concorsualità, che impone l’espletamento di una procedura ad evidenza pubblica ai fini dell’individuazione del soggetto assegnatario, per i servizi non aventi rilevanza industriale (previsti dall’art. 113 bis TUEL, introdotto dall’art. 35, comma 15, della L. 448/2001) l’esternalizzazione mediante gara non rappresenta la regola, bensì l’eccezione. Viene così sostanzialmente confermato, per questa categoria di servizi, il precedente assetto normativo, prima previsto per ogni tipo di servizio pubblico locale.

La riforma non contiene però alcuna elencazione dei servizi di rilevanza industriale, né di quelli privi di tale rilevanza, l’individuazione dei servizi sussumibili nei due diversi gruppi è, infatti, demandata dallo stesso art. 35 della Legge Finanziaria 2002 ad un regolamento governativo, che dovrà dettare le disposizioni necessarie all’attuazione della riforma.

Tale regolamento non è stato ancora approvato, tuttavia, se ne conosce lo schema predisposto dall’Esecutivo, il quale prevede che “per servizi pubblici locali di rilevanza industriale si intendono i servizi pubblici locali relativi ai seguenti settori: a) energia elettrica; b) energia termica; c) gas naturale; d) ciclo dei rifiuti; e) risorse idriche; f) telecomunicazioni; g) trasporto” [3] . I servizi privi di rilevanza industriale vengono, invece, individuati in via residuale rispetto agli altri [4] .

Risulta evidente che, fino a quando non verrà approvato in via definitiva il sopra citato regolamento, non vi sarà alcuna certezza in ordine all’individuazione dei servizi appartenenti a ciascuna delle due categorie indicate.

Nessun problema di questo genere si pone, invece, in riferimento ai “servizi culturali e del tempo libero” espressamente inseriti dalla riforma nei servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale e per questo sottoposti alla disciplina dell’art. 113 bis TUEL.

Detta constatazione non risolve però tutti i problemi: non appare, invero, affatto agevole fornire un’esaustiva definizione di tali servizi e quindi formulare un’elencazione di tutte le attività che vi rientrano.

Nessuna definizione dei servizi culturali e del tempo libero è, infatti, offerta dall’art. 113 bis TUEL, che prende in considerazione detti servizi all’unico scopo di consentirne la gestione attraverso l’affidamento diretto a fondazioni o associazioni costituite o partecipate dall’Ente locale, senza fornire alcun elemento utile alla loro individuazione.

L’unica certezza rinvenibile nel dettato normativo deriva, dunque, dalla considerazione che si tratta di una species del più ampio genus dei servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale.

In assenza di una definizione legislativa, un ampio margine di discrezionalità è dunque riconosciuto agli Enti locali nell’individuazione dei servizi culturali e del tempo libero. L’unico argine normativo ed invalicabile è rappresentato in merito dal generico disposto dell’art. 112 TUEL, in virtù del quale detti servizi devono rientrare nell’ambito delle competenze dell’Ente ed avere per oggetto la “produzione di beni e attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali”.

Come è stato giustamente rilevato in dottrina [5] , la definizione dei confini del concetto di servizio culturale e del tempo libero non rappresenta un’operazione semplice e ciò almeno per due ordini di ragioni.

Da un lato, infatti, l’individuazione di tali servizi non può essere realizzata in via residuale, in quanto, com’è stato già osservato, i servizi culturali e del tempo libero rappresentano una species del genus “servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale” e già per tali servizi la riforma prevede un’individuazione “per esclusione”.

D’altro canto, una compiuta definizione di tali servizi non può essere ricavata neppure in termini positivi, mancando nel nostro ordinamento una norma che contenga un nucleo minimo di elementi caratterizzanti, a differenza di quanto accade per altri servizi, come ad esempio quelli sociali.

Nell’ambito dei servizi locali culturali possono, comunque, farsi rientrare le attività espletate in adempimento dei compiti di gestione, valorizzazione e promozione di beni e attività culturali di competenza dell’Ente locale.

Quanto ai servizi del tempo libero, possono esservi ricompresi, ad esempio, senza alcuna pretesa di esaustività: “l’organizzazione di corsi, la gestione di ludoteche, le manifestazioni folkloristiche, le previsioni di spazi musicali riservate ai giovani, le attività ricreative ed educative dedicate agli anziani” [6] .



2. I diversi modelli di gestione previsti dalla Legge Finanziaria 2002

L’art. 113 bis TUEL prevede una vasta gamma di forme di gestione dei servizi culturali e del tempo libero, molte delle quali già contenute nella previgente disciplina, altre invece di nuova introduzione, quanto meno sotto il profilo dell’espressa tipizzazione normativa (tra queste, in particolare, la possibilità di affidare direttamente la gestione di tali servizi a fondazioni o associazioni costituite o partecipate dall’Ente locale).

Le varie forme di gestione previste da tale disposizione normativa possono essere opportunamente distinte in tre differenti modelli: il “modello dell’esternalizzazione”, il “modello dell’intervento diretto” ed infine il “modello della collaborazione” [7] .

Nel primo di tali modelli, la gestione del servizio culturale o del tempo libero viene assegnata ad un operatore esterno rispetto all’Ente locale. Rientra senza dubbio in tale formula gestionale l’“affidamento a terzi” del servizio in virtù di quanto disposto dal quarto comma dell’art. 113 bis TUEL [8] .

L’esternalizzazione del servizio dovrà però essere preceduta da una procedura ad evidenza pubblica volta ad individuare il soggetto affidatario. Si tratta, pertanto, di una forma gestoria analoga a quella prevista dall’art. 113 TUEL in materia di servizi pubblici locali di rilevanza industriale. Occorre, tuttavia, rilevare che, a differenza di quanto statuito in ordine a questi ultimi servizi, quelli culturali e del tempo libero possono essere affidati non solo a società di capitali, come previsto dall’art. 113 TUEL, ma anche a soggetti che non rivestono tale forma giuridica. Inoltre, come si è rilevato, mentre per i servizi di rilevanza industriale l’esternalizzazione, previo esperimento di una procedura ad evidenza pubblica, rappresenta la regola, i servizi privi di detta rilevanza possono essere affidati a terzi solo in via residuale e specificamente solo qualora “sussistano ragioni tecniche, economiche o di utilità sociale” (art. 113 bis TUEL).

Il “modello dell’intervento diretto” ricomprende le ipotesi in cui l’Ente locale intende erogare il servizio culturale o del tempo libero direttamente o tramite una sua articolazione strutturale. Rientrano in tale modello di gestione: la gestione in economia, quando, per le modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio, non sia opportuno utilizzare una delle altre forme di gestione previste; nonché l’affidamento del servizio ad un’istituzione o ad un’azienda speciale dell’Ente locale.

Particolare interesse presenta il “modello della collaborazione”. Con quest’ultimo modulo gestorio l’Ente locale non intende assumere su di sé l’onere dell’erogazione del servizio, né d’altro canto intende spogliarsene totalmente. L’amministrazione si prefigge, piuttosto, di attivare un rapporto di fattiva cooperazione con altri soggetti pubblici e privati nella gestione del servizio. Il privato, in particolare, potrà assumere la veste del mero finanziatore o apportare, invece, specifiche competenze gestionali nell’erogazione dei servizi culturali e del tempo libero.

In generale, rientra nell’ambito di tale modello l’affidamento della gestione del servizio ad una società di capitali, ad una associazione o ad una fondazione costituita dall’Ente locale o da quest’ultimo semplicemente partecipata insieme ad altri soggetti pubblici o privati.

Risulta confermata la necessità per l’Ente locale di esternare le ragioni che depongono a favore di un determinato modello di gestione, onere forse, anzi, rafforzato dall’ampliamento del novero delle formule gestionali astrattamente utilizzabili.

In merito la giurisprudenza ha sempre affermato che, qualunque sia la forma di gestione prescelta, l’Ente locale dovrà fornire, attraverso una deliberazione particolarmente articolata, una “adeguata motivazione” [9] , esercitando un’opzione in linea con le prerogative e le caratteristiche proprie del modulo ritenuto più adatto alle esigenze del servizio da soddisfare [10] .

La scelta deve essere rivestita da particolari cautele e deve derivare da una adeguata ponderazione di tutti gli interessi coinvolti: segnatamente deve evidenziare la convenienza economica per le finanze dell’Ente locale di tale soluzione. In particolare occorrerà redigere una relazione che confronti i risultati economici prevedibilmente derivanti dalle varie possibili forme di gestione, tenendosi conto della qualità del servizio erogato e del diverso grado di efficienza nello svolgimento attraverso l’uno o l’altro strumento, mediante un calcolo dettagliato dei costi e dei benefici di ciascuno di essi [11] .

La deliberazione dovrebbe quindi essere preceduta da un vero e proprio “confronto comparativo” [12] tra le diverse forme di gestione, propedeutico all’individuazione della soluzione ottimale. Detto principio si impone non solo attraverso una giurisprudenza pacifica e consolidata, ma anche ai sensi dell’art. 3 della L. 241/1990, che impone la trasfusione delle valutazioni effettuate nella motivazione della deliberazione.



3. La gestione dei servizi pubblici locali di carattere culturale mediante fondazioni prima della L. 448/2001

La fondazione è “la stabile organizzazione predisposta per la destinazione di un patrimonio ad un determinato scopo di pubblica utilità” [13] .

Un risalente orientamento giurisprudenziale escludeva, fino ad alcuni decenni fa, la capacità dell’ente pubblico di istituire o partecipare una fondazione. Il principio si rinviene in una datata pronuncia del Consiglio di Stato, secondo cui “lo Stato e gli enti pubblici non possono partecipare, quali fondatori, ad un atto notarile di costituzione di una fondazione privata” [14] .

Un ulteriore argomento a sostegno di detta tesi era considerato il principio di tipicità delle forme di gestione dei servizi pubblici locali, secondo cui tali servizi non possono essere erogati se non adoperando i moduli gestionali espressamente tipizzati dal Legislatore, che non contemplavano la possibilità di fare ricorso all’affidamento a fondazioni private, né di costituire o partecipare nuove fondazioni ad iniziativa del medesimo Ente locale.

Occorre, tuttavia, rilevare che il principio di tassatività delle forme di gestione dei servizi pubblici locali è stato successivamente superato in più di una pronuncia dei Giudici amministrativi, specie in riferimento alla possibilità di erogare tali servizi mediante società miste. L’inclusione di questa formula gestoria nell’elenco dei modelli di gestione dei servizi pubblici locali avviene, infatti, solo con l’art. 22 della L. 142/1990, ma già in precedenza numerosi Enti locali avevano affidato, con l’avallo della giurisprudenza amministrativa, servizi pubblici di carattere imprenditoriale a società per azioni appositamente costituite. La legittimazione di tale scelta veniva all’epoca individuata, non in una specifica norma di legge, bensì nella generale capacità di diritto privato riconosciuta agli Enti territoriali [15] . La giurisprudenza riconosce, quindi, la “capacità negoziale dei comuni” e pertanto la possibilità di stipulare contratti associativi finalizzati al perseguimento degli scopi istituzionali con i limiti derivanti dagli “interessi della collettività impersonata dall’Ente” [16] .

L’originario approccio ermeneutico è stato, pertanto, almeno in parte, superato [17] ed invero, nella prassi amministrativa, sempre maggiore successo negli ultimi anni ha riscosso una particolare forma di gestione dei servizi culturali degli Enti locali, rappresentata dalla “fondazione di partecipazione”.

Caratteristica fondamentale di tale organizzazione collettiva è la capacità di garantire “un’equilibrata sintesi dell’elemento personale, proprio delle associazioni, e dell’elemento patrimoniale, tipicamente presente nelle fondazioni” [18] .

Non manca, tuttavia, in dottrina chi ha evidenziato dei profili di incompatibilità tra il regime giuridico delle fondazione e l’ordinamento delle autonomie locali.

Si è affermato soprattutto che “accedere ad una fondazione implica, per l’Ente locale, assumere, pure indirettamente, un impegno giuridico di durata teoricamente perpetua e dunque una inaccetabile valutazione di priorità nel tempo di un interesse (…) rispetto agli altri di pari grado in gioco” [19] , infatti, attesa l’irrevocabilità dell’atto costitutivo di una fondazione, all’Ente locale non è offerta alcuna possibilità di tornare sui propri passi, recuperando così anche i beni facenti parte della dotazione patrimoniale dell’organizzazione.

Dopo questo breve excursus giurisprudenziale e dottrinale, sotto il profilo squisitamente normativo, è necessario ricordare che l’ultimo disegno di legge in materia di servizi pubblici locali presentato in Parlamento prima che venisse approvata la L. 448/2001 prevedeva, nella sua ultima stesura, la possibilità di procedere all’affidamento diretto dei servizi culturali “ad associazioni o fondazioni che, per la loro disciplina statutaria, garantiscono partecipazione, imparzialità e trasparenza nella gestione del servizio” [20] .

Parte della dottrina, sulla base di tale considerazione, ha fortemente criticato l’approccio “conservatore” assunto dal Legislatore della riforma introdotta con la Finanziaria 2002, denunciando “un impatto innovativo molto limitato e decisamente sottodimensionato rispetto al disegno di legge presentato nella scorsa legislatura” [21] . Si critica, in particolare, la limitazione della possibilità di procedere all’affidamento diretto dei servizi culturali e del tempo libero alle sole associazioni e fondazioni costituite o partecipate dall’ente territoriale. Così come si censura la necessaria sussistenza di ragioni tecniche, economiche o di opportunità sociale ai fini della legittimazione della scelta di esternalizzazione.



4. La disciplina delle fondazioni costituite o partecipate dagli Enti locali

L’art. 113 bis TUEL, non contiene alcuna disciplina specifica volta a regolamentare le fondazioni alle quali gli Enti locali possono decidere di assegnare la gestione dei servizi culturali o del tempo libero. Si tratta, quindi, di una scelta completamente opposta a quella compiuta dal Legislatore in merito alle fondazioni culturali a partecipazione statale, disciplinate da apposito regolamento [22] .

Il terzo comma della disposizione in esame, in particolare, si limita a statuire che “gli Enti locali possono procedere all’affidamento diretto dei servizi culturali e del tempo libero anche ad associazioni e fondazioni da loro costituite o partecipate”.

Dal testo normativo in commento è possibile ricavare solo che: a) l’affidamento della gestione del servizio all’associazione o alla fondazione non necessita del propedeutico esperimento di una procedura concorsuale, ma è invece definito “diretto”; b) il modello gestionale previsto dal terzo comma dell’art. 113 bis TUEL non è l’unico utilizzabile per i servizi culturali e del tempo libero, ma va ad aggiungersi alle forme di gestione previste dal medesimo articolo per i servizi privi di rilevanza industriale in generale (depone nettamente in questo senso l’uso del termine “anche”); c) l’associazione o la fondazione può non essere costituita dall’Ente, ma anche solo partecipata da quest’ultimo.

Al di fuori di queste scarne conclusioni, nessun cenno si rinviene in ordine alla disciplina applicabile alle fondazioni affidatarie del servizio. Né alcun aiuto giunge in merito dallo schema di regolamento di attuazione dell’art. 35 della legge Finanziaria 2002 predisposto dal Governo, che in proposito ribadisce pedissequamente quanto già statuito dall’art. 113 bis TUEL, limitandosi ad aggiungere che il ricorso al modello dell’associazione o della fondazione costituita o partecipata dall’Ente locale è consentito solo nelle ipotesi in cui “le dimensioni e le caratteristiche del servizio non abbiano carattere imprenditoriale”, circoscrivendo così il campo di applicazione di tale forma di gestione [23] .

Proprio in ragione dell’assenza di disposizioni pubblicistiche che regolamentino le fondazioni costituite o partecipate dagli Enti locali, non può che farsi riferimento alla disciplina civilistica in materia e, in particolare, al Capo II del Titolo II del Codice Civile (artt. 14-35) [24] .

Come è noto però, non tutte le disposizioni di matrice privatistica sono applicabili alle persone giuridiche, in generale, ed alle Pubbliche Amministrazioni, in particolare.

Così, ad esempio, una fondazione potrà essere costituita da un Ente locale con atto pubblico, ma certamente non con un testamento, come invece consente l’art. 14 c.c., e ciò per l’incapacità di testare della Pubblica Amministrazione rispetto alla quale è inconfigurabile l’evento “morte”. Nulla impedisce, invece, che un comune partecipi una fondazione costituita mediante testamento (e dunque mortis causa) da un soggetto privato, che sia naturalmente una persona fisica.

L’atto costitutivo e lo statuto devono indicare la denominazione della fondazione, lo scopo, il patrimonio, la sede dell’ente nonché le norme sull’ordinamento e sull’amministrazione; possono, inoltre, contenere le norme relative all’estinzione e alla trasformazione dell’ente, nonché alla devoluzione del patrimonio (art. 16 c.c.).

Quanto all’oggetto dei conferimenti patrimoniali dell’Ente locale, si può trattare di denaro, beni mobili o anche immobili, purché disponibili. Con particolare riferimento ai contributi annuali che l’amministrazione si impegni eventualmente a versare alla fondazione, la giurisprudenza ha finora decretato l’illegittimità di provvedimenti che prevedano il distacco di personale dipendente dell’Ente locale alla fondazione, con defalcazione del relativo costo dalla quota di contribuzione dovuta annualmente alla fondazione medesima, ciò in virtù della natura di soggetto giuridico privato della fondazione e della mancata previsione di tale forma di distacco nella normativa in materia di mobilità del personale [25] .

Il D.P.R. 361/2000 ha profondamente innovato la disciplina relativa al procedimento di riconoscimento delle persone giuridiche private e, pertanto, anche delle fondazioni. Queste ultime - dispone il suddetto decreto - acquistano la personalità giuridica mediante il riconoscimento determinato dall’iscrizione nel registro delle persone giuridiche, istituito presso le prefetture. La domanda per il riconoscimento della fondazione, sottoscritta dal fondatore e alla quale va allegata una copia autentica dell’atto costitutivo e dello statuto, va presentata alla prefettura nella cui provincia è stabilita la sede dell’ente. Ai fini del riconoscimento è necessario che siano state soddisfatte le condizioni previste da norme di legge o di regolamento per la costituzione della fondazione, che lo scopo sia possibile e lecito e che il patrimonio, la cui consistenza va provata documentalmente, risulti adeguato al perseguimento dello scopo [26] . Il prefetto è tenuto a provvedere entro il termine di centoventi giorni dalla data di presentazione della domanda. Qualora la prefettura ravvisi ragioni ostative all’iscrizione ovvero la necessità di integrare la documentazione presentata, lo comunica ai richiedenti, i quali, entro il termine di trenta giorni, possono presentare memorie e documenti. Se nell’ulteriore termine di trenta giorni, il prefetto non comunica ai richiedenti il motivato diniego ovvero, non provvede all’iscrizione, questa si intende negata [27] .

Occorre, tuttavia, rilevare che il registro delle persone giuridiche istituito presso le prefetture non è l’unico registro previsto dal D.P.R. 361/2000. L’art. 7 del medesimo decreto statuisce, infatti, che il riconoscimento delle persone giuridiche private che operano nelle materie attribuite alla competenza delle regioni dall’art. 14 del D.P.R. 616/1977 [28] , e le cui finalità statutarie si esauriscono nell’ambito di una sola regione, è determinato dall’iscrizione nel registro delle persone giuridiche istituito presso la stessa regione [29] .

Esistono quindi due diverse autorità competenti (prefettura e regione) in ordine al riconoscimento, a seconda del settore in cui la fondazione è destinata ad operare.

L’atto di fondazione può essere revocato dal fondatore fino a quando non sia intervenuto il riconoscimento ovvero il fondatore non abbia fatto iniziare l’attività dell’opera da lui disposta (art. 15 c.c.). In proposito la Suprema Corte di Cassazione ha avuto modo di affermare che, “una volta che l’opera abbia iniziato la sua attività, non rimane più nella sfera del fondatore, ma, interessando ormai la generalità dei cittadini, non può essere distrutta ad arbitrio dei privati” [30] .

Nella fondazione, non trattandosi di organizzazione a base associativa, non esiste un organo assembleare. Sussistendo però un patrimonio di destinazione, vincolato al perseguimento dello scopo prescelto dal fondatore, è previsto un organo deputato ad amministrare detto patrimonio. Tale organo è formato dagli amministratori, nominati nell’atto di fondazione o in seguito, in base ai criteri indicati nello stesso atto. In difetto, essi sono nominati dalla prefettura o dalla regione, ai sensi dell’art. 25 c.c..

Gli amministratori sono responsabili verso la fondazione secondo le norme sul mandato. E’ però esente da responsabilità l’amministratore che non abbia partecipato all’atto che ha causato il danno, salvo il caso in cui, essendo a conoscenza che l’atto si stava per compiere, non abbia fatto constare il proprio dissenso (art. 18 c.c.).

In mancanza di un’assemblea degli associati, il controllo sull’amministrazione delle fondazioni è esercitato dall’autorità amministrativa competente, ai sensi dell’art. 25 c.c.. Quest’ultima annulla con provvedimento definitivo, sentiti gli amministratori, le deliberazioni contrarie a norme imperative, all’atto di fondazione, all’ordine pubblico o al buon costume; essa, inoltre, può sciogliere l’organo di amministrazione e nominare un commissario straordinario, qualora gli amministratori non agiscano in conformità dello statuto, dello scopo della fondazione e della legge. Le azioni contro gli amministratori per fatti riguardanti la loro responsabilità devono essere autorizzate dall’autorità amministrativa competente e sono esercitate dal commissario straordinario, dai liquidatori o dai nuovi amministratori.

Sempre in materia di organi delle persone giuridiche private, occorre rilevare che la giurisprudenza amministrativa ha affermato che lo statuto di un’associazione culturale, che raccolga fondi di natura pubblica e privata, deve prevedere la costituzione di un collegio sindacale o di revisori che controlli la corretta gestione del patrimonio e dei fondi raccolti [31] .

Qualora lo scopo sia esaurito o divenuto impossibile o di scarsa utilità, o il patrimonio sia divenuto insufficiente, l’autorità amministrativa competente, anziché dichiarare estinta la fondazione, può provvedere alla sua trasformazione, allontanandosi il meno possibile dalla volontà del fondatore, sempre che i fatti che vi darebbero luogo non siano considerati nell’atto di fondazione come causa di estinzione della persona giuridica e di devoluzione dei beni a terze persone (art. 28 c.c.).

La fondazione si estingue, oltre che per le cause previste nell’atto costitutivo e nello statuto, quando lo scopo è stato raggiunto o è divenuto impossibile (art. 27 c.c.). L’estinzione è dichiarata, su istanza di qualunque interessato o anche d’ufficio, dalla prefettura o dalla regione competente, che ne dà comunicazione agli amministratori e al presidente del tribunale.

Quest’ultimo, su istanza degli amministratori, dei creditori, del pubblico ministero o anche d’ufficio, nomina uno o più commissari liquidatori, salvo che l’atto costitutivo o lo statuto non preveda una diversa forma di nomina e a questa si proceda entro un mese dal provvedimento. La preventiva designazione dei liquidatori nell’atto costitutivo o nello statuto non ha però effetto [32] .

L’estinzione della fondazione dà l’avvio alla fase di liquidazione del patrimonio secondo quanto previsto dalle disposizioni di attuazione del codice civile (artt. 11- 21 Disp. att. cod. civ.).

E’, inoltre, fatto espresso divieto agli amministratori di compiere nuove operazioni, a partire dal momento in cui è stato loro comunicato il provvedimento che dichiara l’estinzione della persona giuridica. In caso di trasgressione di tale divieto, gli amministratori assumono responsabilità personale e solidale (art. 29 c.c.).

La fine della fondazione coincide con la chiusura della fase di liquidazione e con la conseguente cancellazione dal registro delle persone giuridiche.

I beni della fondazione che residuano una volta compiuta la liquidazione sono devoluti in conformità dell’atto costitutivo o dello statuto. In proposito, si registra un netto contrasto dottrinale tra quanti ritengono che il fondatore possa prevedere, nell’atto costitutivo o nello statuto, la cd. “riversione” del patrimonio, e cioè la restituzione, al momento dell’estinzione, dei beni costituenti il patrimonio dell’ente al fondatore, e quanti, invece, asseriscono che una simile previsione risulterebbe incompatibile con il regime giuridico della fondazione, che impone di vincolare un patrimonio in vista del perseguimento di un determinato fine di pubblica utilità, sottraendolo definitivamente dalla sfera giuridica del fondatore [33] . Sarebbe proprio il perseguimento di scopi di pubblica utilità l’unica ragione legittimante la sottrazione di determinati beni alla libera circolazione ed alla libera utilizzazione, imponendo su di essi un vincolo immutabile di destinazione. Secondo quest’ultimo orientamento dottrinale, l’autonomia del fondatore, nel formulare l’atto costitutivo o lo statuto, sarebbe limitata alla possibilità di designare, affinché benefici del patrimonio residuo, un ente che persegua fini analoghi [34] . In virtù di tale prospettazione sarebbe impedito all’Ente locale di prevedere, nell’atto costitutivo o nello statuto, il recupero dei beni attribuiti alla fondazione, salvo che non si voglia estendere il significato della locuzione “enti che hanno fini analoghi” (art. 31 c.c.), fino a ricomprendervi gli stessi Enti locali, accostando così la costituzione di una fondazione da parte di un’amministrazione territoriale al fenomeno delle “fondazioni a catena” o holding, in cui ad istituire la fondazione è un’altra fondazione.

Qualora l’atto costitutivo e lo statuto nulla dispongano in merito, alla devoluzione provvede l’autorità amministrativa competente, attribuendo i beni ad altri enti che abbiano fini analoghi (art. 31 c.c.).

Nel caso di scioglimento di una fondazione alla quale sono stati donati o lasciati beni con specifica destinazione a scopo diverso da quello proprio della fondazione stessa, l’autorità competente devolve tali beni, con lo stesso onere, ad altre persone giuridiche aventi fini analoghi (art. 32 c.c.).



5. Profili differenziali tra fondazioni e associazioni
Dall’analisi della disciplina in materia di fondazioni si può comprendere anche quali siano gli elementi comuni ad associazioni e fondazioni e quali, invece, le differenze che possono spingere l’Ente locale a costituire o partecipare l’una o l’altra organizzazione collettiva, a seconda delle esigenze del caso concreto e degli obiettivi perseguiti dall’amministrazione.

In entrambi i casi si tratta di persone giuridiche private, cioè enti che presentano una soggettività giuridica perfetta, così come perfetta è la loro autonomia patrimoniale. Nessun rischio potrà, pertanto, derivare all’Ente locale dalle obbligazioni assunte dall’associazione (sempre che si tratti di associazione riconosciuta e perciò dotata di personalità giuridica) o dalla fondazione e viceversa.

Come le associazioni, anche le fondazioni conseguono la personalità giuridica mediante il riconoscimento concesso dall’autorità amministrativa e anche le fondazioni traggono origine da un atto di autonomia privata.

Ma accanto agli elementi comuni, molte e di notevole rilevanza sono le differenze riscontrabili tra questi due tipi di organizzazione.

In primo luogo, l’associazione trae origine da un “contratto”, denominato appunto contratto di associazione, mentre la fondazione è istituita con un “atto unilaterale”. Quest’ultimo produce effetti giuridici in virtù della sola dichiarazione di volontà del fondatore e conserva la propria struttura di atto unilaterale anche qualora venga formato da più soggetti diversi, anche in tal caso, infatti, non si avrà un contratto, ma una pluralità di atti unilaterali, pur se racchiusi in un unico documento [35] .

In secondo luogo, almeno a giudizio della dottrina più antica, nell’associazione vi è una struttura organizzativa a base soggettiva, mentre la fondazione rappresenta sostanzialmente un vincolo di destinazione impresso ad un patrimonio per il perseguimento di uno scopo di regola immodificabile, salvi casi del tutto eccezionali: un secondo fattore di differenziazione è basato quindi sulla presenza o meno di una struttura associativa, e pertanto di una pluralità di associati, cui viene attribuito il compito di assumere le decisioni strumentali al perseguimento dello scopo, nonché di determinare in concreto lo scopo stesso ed eventualmente anche di modificarlo. Si tratta di una naturale conseguenza del fatto che, mentre nella fondazione l’atto costitutivo è rappresentato da un atto unilaterale che cristallizza definitivamente lo scopo da perseguire, quest’ultimo è invece, nell’associazione, inserito in un contratto che, così come è stato concluso con un accordo tra i membri dell’associazione, che rappresentano le parti di tale rapporto contrattuale, così può essere modificato. Le modifiche possono riguardare anche lo scopo a suo tempo prescelto, che quindi risulta mutevole nel suo divenire.

Occorre, tuttavia, rilevare che non manca in dottrina chi critica la tesi della fondazione concepita come universitas bonorum, e quindi come una pluralità di beni, in contrapposizione all’associazione (universitas personarum) costituita da una pluralità di persone. Questo più recente orientamento dottrinale sottolinea come la fondazione non sia, propriamente, un patrimonio destinato ad un determinato scopo, bensì “l’organizzazione collettiva, anche qui formata da persone (gli amministratori della fondazione), che si avvale del patrimonio per realizzare lo scopo” [36] .



6. La fondazione costituita o partecipata dall’Ente locale come organismo di diritto pubblico

Come si è detto, in ragione dell’assenza di disposizioni pubblicistiche che regolamentino le fondazioni costituite o partecipate dagli Enti locali, non può che trovare applicazione nei loro confronti la disciplina civilistica in materia.

Tuttavia, non si possono sottovalutare i profili di peculiarità che contraddistinguono questo particolare tipo di fondazione. Si tratta, infatti, di enti istituiti per la gestione di un pubblico servizio e, almeno potenzialmente, sottoposti ad una incisiva influenza dell’Ente locale sulle scelte decisionali: quest’ultimo può, ad esempio, riservarsi la nomina di tutti o della maggioranza degli amministratori della fondazione, oppure finanziarne l’attività.

Si pone, dunque, il problema di verificare se la normativa applicabile a questo tipo di fondazione sia esclusivamente quella dettata dal Codice Civile e dalle altre leggi di diritto privato che disciplinano la materia, oppure se, accanto a queste disposizioni, debbano trovare applicazione anche norme di carattere pubblicistico.

La questione in esame appare strettamente connessa alla possibilità o meno di ricondurre la fondazione costituita o partecipata dall’Ente locale nel concetto di organismo di diritto pubblico, con tutte le conseguenze pratiche che ne derivano.

La giurisprudenza amministrativa ha asserito che la locuzione di “organismo di diritto pubblico” contenuta in diverse direttive europee, in quanto non ulteriormente specificata dall’ordinamento interno, indica una categoria giuridica propria del diritto comunitario; pertanto, ai fini della qualificazione quale organismo di diritto pubblico di un soggetto operante nel territorio dello Stato deve farsi riferimento ai principi comunitari [37] .

L’ordinamento comunitario statuisce che affinché un determinato ente possa essere definito “organismo di diritto pubblico” è necessario che ricorrano tre presupposti: a) il possesso della personalità giuridica; b) lo svolgimento di attività finanziata in modo maggioritario dallo Stato o da altri enti pubblici o organismi di diritto pubblico, o soggetta al loro controllo, oppure condotta con organismi di amministrazione, direzione o vigilanza costituiti in misura non inferiore alla metà da componenti designati dai medesimi enti; c) l’istituzione per soddisfare specificamente bisogni d’interesse generale, non aventi carattere industriale o commerciale [38] . I tre requisiti richiesti hanno carattere cumulativo [39] .

Orbene, quanto al primo presupposto, non v’è alcun dubbio che la fondazione possieda la personalità giuridica a partire dal momento in cui viene iscritta nel registro delle persone giuridiche istituito presso la regione o presso la prefettura, a seconda dell’attività svolta dall’ente. Nessuna rilevanza può assumere, secondo l’orientamento maggioritario [40] condiviso anche dalla giurisprudenza della Corte di giustizia europea, ai fini dell’analisi condotta, la circostanza che si tratti di personalità giuridica di diritto privato e non di diritto pubblico [41] .

Con precipuo riferimento al secondo requisito richiesto, occorre evidenziare che l’Ente locale può non soltanto costituire, ma anche solo partecipare la fondazione e anche parteciparla in una misura minima, con scarsa incidenza sulle scelte decisionali dell’organismo. In tal caso, evidentemente, è da escludere che la fondazione possa considerarsi un organismo di diritto pubblico. Ma è possibile anche che l’Ente locale si sia riservato, nella redazione dell’atto costitutivo della fondazione, il concreto controllo sulla medesima, attraverso la nomina dell’organo di amministrazione o comunque della maggioranza di quest’ultimo. E’ possibile poi che l’attività della fondazione sia in larga parte finanziata con contributi erogati dall’Ente locale. In questi ultimi casi è difficile dubitare che la fondazione in questione possa essere ricondotta nell’alveo degli organismi di diritto pubblico.

Quanto al terzo requisito a tal fine necessario, sopra evidenziato, e cioè il perseguimento di un interesse generale non avente carattere industriale o commerciale, è sufficiente rilevare che la fondazione può essere costituita o partecipata dall’Ente locale per garantire la gestione di un servizio pubblico locale culturale o del tempo libero. Si tratta, pertanto, di un servizio certamente di interesse generale, che non presenta, almeno nella stragrande maggioranza dei casi, un carattere commerciale o industriale. Sotto quest’ultimo profilo, non si può poi dimenticare che il Legislatore nazionale esclude espressamente i servizi culturali e del tempo libero dalla categoria dei servizi di rilevanza industriale, assoggettandoli alla disciplina dettata dall’art. 113 bis TUEL. Va, infine, sottolineato che la giurisprudenza comunitaria ha statuito che “la preordinazione al soddisfacimento dei bisogni di interesse generale, quale uno dei presupposti d’identificabilità dell’organismo di diritto pubblico, sussiste anche in concorrenza con altre finalità di carattere industriale e commerciale” [42] .

Alla luce delle considerazioni suesposte, non si può, pertanto, escludere che almeno alcune delle fondazioni costituite o partecipate dagli Enti locali ai fini della gestione dei servizi culturali e del tempo libero siano suscettibili di essere ricondotte nella nozione di “organismo di diritto pubblico”.

La questione, evidentemente, non ha una valenza meramente teorica, ma presenta, al contrario, fondamentali ripercussioni di carattere pratico, almeno sotto un triplice ordine di profili.

In primo luogo, è necessario evidenziare che gli organismi di diritto pubblico, essendo qualificati dalle direttive comunitarie e dalle norme interne di recepimento “amministrazioni aggiudicatrici” [43] , sono tenuti, nell’affidamento di appalti di lavori o di servizi per importi superiori alla soglia comunitaria, all’espletamento di una procedura ad evidenza pubblica ai fini dell’individuazione del soggetto assegnatario [44] .

Ciò comporta, passando così alla seconda conseguenza pratica dell’inquadramento delle fondazioni in esame nel concetto di organismo di diritto pubblico, anche risvolti di natura processuale. Il Giudice competente a giudicare in ordine alle controversie relative a dette procedure concorsuali sarà quello amministrativo e non quello ordinario. Invero, ai sensi dell’art. 6 della L. 205/2000, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo tutte le controversie relative a procedure di affidamento di lavori, servizi o forniture svolte da soggetti “comunque” tenuti, nella scelta del contraente, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale.

In merito la giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di affermare che “deve ritenersi sussistente la giurisdizione del Giudice amministrativo ogni qual volta una fondazione di diritto privato possa essere considerata un organismo di diritto pubblico, poiché tale qualificazione comporta l’applicabilità della disciplina comunitaria e la conseguente irrilevanza ai fini dell’individuazione della giurisdizione della natura privatistica della fondazione” [45] .

Infine, gli organismi di diritto pubblico sono tenuti al rispetto del capo V della L. 241/1990 in materia di diritto di accesso agli atti. Invero, l’art. 23 della L. 241/1990, come modificato dall’art. 4 della L. 265/1999, assoggetta all’obbligo di garantire l’esercizio del diritto di accesso le pubbliche amministrazioni, le aziende autonome e speciali, i gestori di pubblici servizi e gli enti pubblici. La giurisprudenza amministrativa ha in proposito affermato che la normativa in questione deve trovare applicazione non solo nei confronti degli “enti pubblici”, ma anche in ordine ad altri enti che, pur non essendo qualificabili come pubblici in base al diritto interno, rientrino nella nozione di organismo di diritto pubblico di derivazione comunitaria.

E’ stato, infatti, affermato che “il diritto di accesso può essere esercitato anche nei confronti di soggetti che, pur non essendo qualificabili come enti pubblici, costituiscano soggetti pubblici amministrativi, ossia organismi di diritto pubblico alla stregua della normativa comunitaria” [46] . La giurisprudenza ha, inoltre, sancito il principio secondo il quale, “in tutti i casi in cui il soggetto procedente esplica attività funzionalizzata mediante lo svolgimento di gare ad evidenza pubblica comunitaria” trova applicazione la disciplina relativa all’accesso ai documenti amministrativi, in quanto il carattere pubblicistico dell’attività svolta rende irrilevante la natura privatistica dell’ente [47] .

In conclusione si può rilevare che, sebbene, in linea di principio le fondazioni costituite o partecipate dagli Enti locali per la gestione dei servizi culturali e del tempo libero siano soggette alla disciplina privatistica, importanti differenziazioni rispetto a tale regime potrebbero derivare dalla sussumibilità o meno di detti enti nell’ambito degli organismi di diritto pubblico così come definiti dalla normativa comunitaria.



7. Il contratto di servizio

I rapporti tra Ente locale e fondazione sono disciplinati dal “contratto di servizio”.

Il quinto ed ultimo comma dell’art. 113 bis TUEL prevede, infatti, che “i rapporti tra gli enti locali ed i soggetti erogatori dei servizi di cui al presente articolo sono regolati da contratti di servizio”.

Quest’ultimo rappresenta, pertanto, lo strumento cardine indicato dal Legislatore al fine di garantire una corretta disciplina dei rapporti tra l’Ente locale ed il soggetto chiamato ad erogare i servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale, comprensivi, evidentemente, dei servizi culturali e del tempo libero. Si tratta di una previsione generalizzata, che riguarda, quindi, tutti i servizi privi di detta rilevanza e tutti i soggetti potenziali erogatori indicati dalla disposizione in commento (società, associazioni, fondazioni, terzi, ecc.).

Lo schema di regolamento di esecuzione ed attuazione dell’art. 35 della L. 448/2001 indica il contenuto essenziale del contratto di servizio, statuendo che esso “definisce le modalità di erogazione del servizio, i livelli qualitativi e quantitativi delle prestazioni e le relative modalità di verifica”. L’Ente locale è, inoltre, chiamato a definire, in via generale ovvero in relazione allo specifico servizio, i principi che devono informare i rapporti del soggetto erogatore con gli utenti, prevedendo anche forme di partecipazione dell’utenza alle attività di individuazione e di verifica del rispetto degli standards qualitativi e quantitativi per la prestazione del servizio [48] .

Occorre, inoltre, rilevare che il contratto di servizio non rappresenta un’esclusiva dei servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale, essendo anche previsto per i servizi che invece presentano tale rilevanza, laddove il contratto in questione regola i rapporti tra gli Enti locali e le società di gestione, è deputato a “prevedere i livelli dei servizi da garantire e adeguati strumenti di verifica del rispetto dei livelli previsti” e deve, infine, essere allegato ai capitolati di gara [49] .

Si tratta, pertanto, di uno strumento ormai comune a tutti i servizi pubblici locali, che la riforma ha mutuato da alcune discipline di settore. Il contratto di servizio è dunque chiamato a regolare “tutti quei diritti e obblighi reciproci che non si prestano a costituire oggetto di un atto unilaterale dell’amministrazione” [50] . Esso costituisce un fondamentale strumento di programmazione del servizio e di verifica della gestione condotta dal soggetto erogatore.



8. Conclusioni

A conclusione di queste brevi considerazioni sulla nuova forma di gestione dei servizi culturali e del tempo libero introdotta dalla Legge Finanziaria 2002, si può rilevare che, pur essendo la fondazione una persona giuridica di diritto privato, agli Enti locali non mancano certamente gli strumenti per potersi assicurare una incisiva influenza sulle scelte decisionali della medesima.

Ciò, come si è avuto modo di osservare, è possibile ottenere mediante la nomina del Consiglio di Amministrazione della persona giuridica (o della maggioranza di esso), con un’attenta elaborazione dell’atto costitutivo e dello statuto, con uno stringente contratto di servizio.

Tuttavia, i governi locali dovranno resistere alla tentazione di esercitare poteri eccessivamente incisivi sulla fondazione, pena la trasformazione di questa autonoma forma di gestione dei servizi pubblici locali in un inutile doppione dell’istituzione.

Il successo della fondazione come strumento di erogazione dei servizi pubblici sarà determinato, dunque, proprio dalla capacità degli Enti locali di garantire un giusto equilibrio tra l’esigenza di assicurare un adeguato livello qualitativo e quantitativo del servizio offerto e l’altrettanto fondamentale necessità di non svilire l’apporto del privato.



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[1] M. Dugato, I servizi pubblici degli enti locali, in Giornale di diritto amministrativo, n. 2/2002, 218 ss.

[2] D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267

[3] Art. 1, comma 2, dello schema di “Regolamento di esecuzione e attuazione dell’art. 35 della legge 28 dicembre 2001, n. 448”

[4] L’art. 13, comma 1, del citato schema di regolamento, in apertura del Titolo II dedicato ai “servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale” statuisce, infatti, che “le disposizioni del presente titolo si applicano ai servizi pubblici locali diversi da quelli individuati all’art. 1, comma 2, del presente regolamento”

[5] G. Piperata, I modelli di organizzazione dei servizi culturali: novità, false innovazioni e conferme, in Aedon, n. 1/2002

[6] B. Marchetti, Il tempo libero, in Trattato di diritto amministrativo. Diritto amministrativo speciale, t. 1 a cura di S. Cassese, Milano, 2000, 676

[7] G. Piperata, I modelli di organizzazione dei servizi culturali: novità, false innovazioni e conferme, cit.

[8] Tale disposizione prevede: “Quando sussistano ragioni tecniche, economiche o di utilità sociale, i servizi di cui ai commi 1, 2 e 3 possono essere affidati a terzi, in base a procedure ad evidenza pubblica, secondo le modalità stabilite dalle normative di settore”

[9] Cons. Stato, sez. I, 1 febbraio 1985, n. 10; Cons. Stato, sez. V, 14 dicembre 1988, n. 818; Cons. Stato, sez. V, 18 febbraio 1995, n. 240

[10] TAR Toscana, sez. II, 14 dicembre 1994, n. 415 e 418

[11] Cons. Stato, sez. VI, 12 marzo 1990, n. 374

[12] A. Zucchetti, Esame dell’art. 113, in Testo unico degli Enti locali, Vol. I, t. II, 2000, 1169

[13] F. Galgano, Fondazione, in Enciclopedia Giuridica Treccani

[14] Cons. Stato, 19 dicembre 1961, n. 2213

[15] Cons. Stato, sez. I, 6 marzo 1956, n. 353 riconosce agli Enti locali “oltre ad una specifica capacità di diritto pubblico, una generica capacità di diritto privato”, ma nonostante ciò esprime alcune riserve sull’ipotesi di gestire servizi pubblici municipalizzati attraverso società miste: si paventa, infatti, il rischio di pregiudicare le prescrizioni relative alle forme di gestione del servizio e ai relativi controlli; Cass., 6 novembre 1976, n. 4038; Cons. Stato, sez. VI, 25 maggio 1979, n. 384; Corte Conti, sez. Controllo Enti, 6 luglio 1982, n. 1677; TAR Marche, 14 febbraio 1988, n. 1; Cons. Stato, sez. V, 14 dicembre 1988, n. 818; Cons. Stato, sez. VI, 12 marzo 1990, n. 374; Cons. Stato, sez. V, 26 novembre 1994, n. 1389; D. Resta, Il ricorso alla S.p.A. per la gestione dei pubblici servizi da parte degli enti locali, in Servizi pubblici locali e nuove forme di amministrazione, Atti del XLI convegno di studi di scienza dell’amministrazione – Varenna – Villa Monastero 21/23 settembre 1995, Milano, 1997, 488

[16] Corte Conti, sez. II, 10 settembre 1988, n. 175; TAR Veneto, sez. II, 10 agosto 1988, n. 836

[17] Di particolare interesse appare, in tal senso, Corte Conti, Lazio, sez. giurisdiz., 22 ottobre 1999, n. 1286, secondo cui non diversamente dalle Camere di commercio, l’Unioncamere – che ha assunto le stesse funzioni delle camere a livello non strettamente locale – può porre in essere progetti ed iniziative destinate a vantaggio dei soggetti associati e delle categorie rappresentate, costituendo associazioni, fondazioni, agenzie ed aziende, nonché partecipando ad organismi pubblici e privati per il perseguimento dei propri fini istituzionali

[18] E. Bellezza – F. Florian, Le fondazioni del terzo millennio, Firenze, 1998, 63-64

[19] G. Franchi Scarselli, Sul disegno di gestire i servizi culturali tramite associazioni e fondazioni, in Aedon, n. 3/2000

[20] G. Franchi Scarselli, Sul disegno di gestire i servizi culturali tramite associazioni e fondazioni, cit.

[21] S. Foà, Il regolamento sulle fondazioni culturali a partecipazione statale, in Giornale di diritto amministrativo, n. 8/2002, 832, nota n. 7

[22] Si tratta del D.M. 27 novembre 2001, n. 491, “Regolamento recante disposizioni concernenti la costituzione e la partecipazione a fondazioni da parte del Ministero per i beni e le attività culturali, a norma dell’articolo 10 del decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368, e successive modificazioni” (G.U. 23 aprile 2002, n. 95)

[23] Art. 14, comma 1, lettera g), dello schema di “Regolamento di esecuzione e attuazione dell’art. 35 della legge 28 dicembre 2001, n. 448”, cit.

[24] M. Alesio, I servizi pubblici locali: peso della tradizione e nuovo assetto delineato dalla Finanziaria 2002, in Giust.it, n. 2/2002

[25] Corte Conti, Toscana, sez. giurisdiz., 13 dicembre 1996, n. 640; conformi: Corte Conti, sez. II, 14 aprile 1999, n. 120/A; Corte Conti, Liguria, sez. giurisdiz., 1 dicembre 1997, n. 1049

[26] Cons. Stato, sez. II, 4 maggio 1994, n. 759, ha in proposito affermato che non può essere riconosciuta la personalità giuridica di una fondazione che si proponga fini culturali e l’erogazione di borse di studio, se il suo patrimonio, costituito nella specie da un piccolo appartamento infruttifero e da un patrimonio iniziale di £. 10.000.000, sia del tutto insufficiente per il perseguimento delle sue finalità istituzionali

[27] Art. 1 D.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361

[28] Tale disposizione statuisce in particolare: “E’ delegato alle regioni l’esercizio delle funzioni amministrative di organi centrali e periferici dello Stato concernenti le persone giuridiche di cui all’art. 12 c.c. che operano esclusivamente nelle materie di cui al presente decreto e le cui finalità statutarie si esauriscono nell’ambito di una sola regione”. Il D.P.R. 616/1977 si riferisce, specificamente, alle seguenti materie: ordinamento di enti amministrativi dipendenti dalla regione; circoscrizioni comunali; polizia locale urbana e rurale; beneficenza pubblica; assistenza sanitaria ed ospedaliera; istruzione artigiana e professionale; assistenza scolastica; musei e biblioteche di enti locali; fiere e mercati; turismo ed industria alberghiera; acque minerali e termali; cave e torbiere; artigianato; agricoltura e foreste; urbanistica, tramvie e linee automobilistiche di interesse regionale; viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale; navigazione e porti lacuali; caccia; pesca nelle acque interne

[29] In Puglia, il suddetto registro è stato istituito con il Decreto del Presidente della Giunta Regionale 19 febbraio 2001, n. 103

[30] Cass., 4 luglio 1959, n. 2130

[31] Cons. Stato, sez. II, 16 febbraio 1994, n. 199

[32] Cfr. art. 6 D.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361 e art. 11 Disp. att. cod. civ.

[33] Accoglie questa tesi F. Galgano, Fondazione, cit.

[34] M. V. De Giorgi, Associazione - II) Associazioni riconosciute, in Enciclopedia Giuridica Treccani

[35] F. Galgano, Fondazione, cit.

[36] F. Galgano, Fondazione, cit.

[37] TAR Lombardia, Milano, 17 novembre 1995, n. 1365

[38] Art. 1 Direttiva 92/50/CEE del 18 giugno 1992 (GU n. L 209 del 24/7/1992)

[39] Corte giustizia CE, 15 gennaio 1998, n. 44

[40] Cons. Stato, sez. VI, 28 ottobre 1998, n. 1478, ha affermato che l’Interporto toscano S.p.A., in quanto caratterizzato dalla totale partecipazione pubblica e istituito per la gestione in esclusiva di un servizio pubblico d’interesse generale, deve considerarsi, nonostante la veste societaria, “organismo di diritto pubblico” ai sensi del D.Lgs. 406/1991 e della L. 109/1994; si vedano inoltre: Cons. Stato, sez. V, 20 dicembre 1996, n. 1577, in ordine ad una società consortile costituita da alcuni comuni in forma privatistica; TAR Lombardia, Milano, 17 novembre 1995, n. 1365 cit., secondo cui a nulla rileva “l’eventuale genesi privata del soggetto”

[41] In senso contrario si è invece espressa Cass. civ., sez. un., 2 marzo 1999, n. 107, che ha escluso che una società consortile a responsabilità limitata possa essere ricondotta alla nozione comunitaria di organismo di diritto pubblico, proprio in quanto soggetto di diritto privato; conformi: TAR Umbria, 15 marzo 1999, n. 206, in ordine all’Enel S.p.A.; TAR Puglia, sez. II, Bari, 23 aprile 1998, n. 367, che ha escluso che nella nozione di organismo di diritto pubblico possano essere ricondotte le società per azioni partecipate, anche con pacchetto di maggioranza, da enti pubblici, per il loro intrinseco carattere imprenditoriale e connesso scopo di lucro; la sussumibilità nella categoria in questione delle società a prevalente capitale pubblico locale è stata anche esclusa da Cass. civ., sez. un., 6 maggio 1995, n. 4989

[42] Corte giustizia CE, 15 gennaio 1998, n. 44, cit.

[43] Art. 1 Direttiva 92/50/CEE del 18 giugno 1992, cit.

[44] Cons. Stato, sez. V, 10 aprile 2000, n. 2078; TAR Marche, 10 luglio 1999, n. 836

[45] TAR Lombardia, sez. III, Milano, 23 dicembre 1999, n. 5049. In senso conforme: Cons. Stato, sez. V, 15 maggio 2000, n. 2735, in ordine ad un’azienda speciale costituita da un comune; Cass. civ., sez. un., 5 febbraio 1999, n. 24, relativamente ad una società cooperativa a responsabilità limitata, costituita tra comuni, senza scopo di lucro, in vista del soddisfacimento degli interessi dei comuni stessi

[46] TAR Lombardia, Milano, sez. III, 3 marzo 1998, n. 440

[47] TAR Lombardia, Milano sez. III, 25 maggio 1998, 1119

[48] Art. 14, commi 2 e 3, dello schema di “Regolamento di esecuzione e attuazione dell’art. 35 della legge 28 dicembre 2001, n. 448”, cit.

[49] Art. 113, comma 11, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267

[50] G. Sciullo, I servizi culturali degli enti locali nella finanziaria per il 2002, in Aedon, n. 1/2002