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DOMANDA: IL NUMERO DEGLI ASSESSORI DEVE ESSERE FISSATO DALLO STATUTO COMUNALE OPPURE TALE FONTE PUÒ RIMETTERE AL CAPO DELL'AMMINISTRAZIONE L’INDIVIDUAZIONE DEL NUMERO EFFETTIVO DEGLI ASSESSORI IN SEDE DI NOMINA DELLA GIUNTA, UTILIZZANDO.....continua

DOMANDA: IL NUMERO DEGLI ASSESSORI DEVE ESSERE FISSATO DALLO STATUTO COMUNALE OPPURE TALE FONTE PUÒ RIMETTERE AL CAPO DELL'AMMINISTRAZIONE L’INDIVIDUAZIONE DEL NUMERO EFFETTIVO DEGLI ASSESSORI IN SEDE DI NOMINA DELLA GIUNTA, UTILIZZANDO LA SEGUENTE FORMULA: “LA GIUNTA COMUNALE È COMPOSTA DAL SINDACO E DA UN NUMERO DI ASSESSORI NON SUPERIORE AL NUMERO MASSIMO PREVISTO DALLA LEGGE"?. TALE FORMULA, INFATTI, PERMETTEREBBE AL SINDACO DI DETERMINARE IL NUMERO DEGLI ASSESSORI DA UN MINIMO DI DUE FINO AL MASSIMO PREVISTO PER LA FASCIA DI POPOLAZIONE DI APPARTENENZA DEL COMUNE.

RISPOSTA: La soluzione del quesito passa attraverso l’esame dell’art. 47 T.U.EE.LL. (D.lgs. 267/00) rubricato “Composizione delle Giunte” con il quale il legislatore ha realizzato una notevole semplificazione della norma rispetto la disciplina precedente.
Infatti sin dalla legge n. 142/90 la composizione della giunta veniva demandata allo statuto entro i limiti tassativi previsti dalla disciplina normativa: questa impostazione è stata seguita anche dalla legge successiva sull’elezione diretta del sindaco n. 81/93, è stata mantenuta dall’art. 1 co. 173 della legge 663/96 ed infine confermata dalla più recente legge n. 265/99 c.d. Napoletano-Vigneri.
La nuova disciplina è assai più snella e, a conferma dell’intento del legislatore di allargare la sfera di autonomia degli organi comunali, per la composizione della giunta, anziché dettare rigide regole numeriche correlate alla popolazione residente (previsione questa che ha creato non pochi problemi interpretativi poiché alcune amministrazioni avevano preso a riferimento la popolazione anagrafica e non quella residente censita: v. sul punto T.A.R. Lazio sez. Latina n. 363 del 13.4.1994), opera un rinvio alle disposizioni contenute nello Statuto, limitandosi a stabilire al I° co. dell’art. 47 cit. che il numero degli assessori “non deve essere superiore a un terzo, arrotondato aritmeticamente, del numero dei consiglieri comunali e provinciali, computando al tal fine il sindaco e il presidente della provincia, e comunque non superiore a sedici unità”Gli statuti, nel rispetto di quanto stabilito dal comma 1, possono fissare il numero degli assessori ovvero il numero massimo degli stessi”.
Sulla disposizione relativa alla composizione della giunta si è registrato in questi ultimi anni un inevitabile fermento interpretativo per i risvolti che una "lettura flessibile" della norma avrebbe potuto comportare: infatti, uno dei principali dubbi interpretativi ha riguardato la possibilità per lo statuto di individuare un numero variabile di assessori ovvero limitarsi ad un numero determinato senza lasciare alcun margine valutativo all’ente comunale. E’ evidente che la problematica non è solo puramente tecnica-teorica, ma investe profili politici in quanto il preferire l’una o l’altra soluzione comporta una restrizione o un ampliamento del potere di nomina dell’organo di vertice dell’amministrazione comunale.
Per meglio comprendere la portata del nuovo quadro normativo è opportuno tenere in debito conto l’iter legislativo e i lavori parlamentari che hanno portato alla stesura definitiva dell’art. 47 T.U., lavoro questo che, in ogni caso, non sconta la soluzione del quesito posto.
Volgendo uno sguardo rapido alla quadro normativo precedente ci si accorge che il criterio seguito dal legislatore (v. art. 33 L. 142/90 come modificato dalla l. 265/99) è stato quello di demandare all’autonomia normativa degli enti locali l’individuazione del numero degli assessori; vero è anche che nella maggioranza dei casi si è trattato di una “pseudo-autonomia” per essersi gli enti stessi limitati a richiamare nello statuto comunale le previsione della legge e quindi il numero massimo da questa previsto.
Quello della composizione della giunta comunale è un problema che si è acuito all’indomani della legge Napolitano-Vigneri per avere la stessa previsto la possibilità di individuare nello statuto comunale un numero di assessori fisso ovvero un numero variabile nell’ambito del quale sarà il sindaco a stabilire la composizione.
E’ questa, del resto, la soluzione normativa avallata dal Ministero dell’Interno che con la nota circolare n. 7/99 ha espresso parere favorevole alla interpretazione estensiva della norma, diretta a riconoscere le c.d. “giunte flessibili”, precisando in ogni caso che spettava al consiglio comunale, per il tramite dello statuto, la possibilità di prevedere un numero massimo di assessori ovvero un numero minimo-massimo, oltre che poter optare anche per un numero fisso (“Al riguardo si osserva che non risulta dalla norma alcuna preclusione a tale ipotesi: il consiglio comunale può anche in tal modo esercitare la competenza attribuitagli: Ove si scelga la formula minimo-massimo ovvero quella di fissare soltanto il massimo sarà il Sindaco a determinare in concreto il numero dei componenti della giunta, sulla base di specifiche valutazioni politico-amministrative, determinazione che dovrà comunque rispettare i limiti previsti dallo Statuto.
Verso questa soluzione interpretativa si è orientata anche la I Commissione della Camera che nell’esaminare il contenuto delle norme sulla composizione della Giunta ha ritenuto che “al fine di realizzare i principi di flessibilità nell’individuazione della giunta e di implementazione delle autonomie cui si ispira la legge 265/99”, era possibile per gli statuti individuare un numero fisso, un massimo e un minimo, ovvero ancora prevedere il solo numero massimo o infine il numero minimo.
Le soluzioni “elaborate” dal ministero, prima, e dalla commissione parlamentare, poi, non potevano essere disattese (sic) in sede di redazione del T.U. in cui traspare il tentativo di modellare l’articolo 47 co. 2 a favore delle soluzioni estensive, pur non mancando l’innesto di alcuni correttivi: infatti tra tutte le combinazioni suggerite dalla I° commissione parlamentare in ordine alla composizione della Giunta, la norma del T.U. si limita a prevede che gli statuti possono fissare il numero fisso ovvero il numero massimo degli assessori
Questa interpretazione evolutiva della norma è stata in seguito confermata dal Consiglio di Stato con l’ulteriore parere n. 741 del 26.7.00 reso all’indomani dell’approvazione del testo unico con il quale il massimo organo della giustizia amministrativa in sede consultiva, richiamati i principi di carattere generale che riconoscono la valorizzazione dell’autonomia statuaria dell’ente, ha riscritto il rapporto (che intercorre) tra la fonte nazionale e locale in una prospettiva "concorrente" - e non più "gerarchica"- e per l’effetto riconosciuto che spetta alla legge statale fissare i principi ed allo statuto disciplinare “specificatamente” la materia, con conseguente ampliamento del potere del sindaco nell’individuazione del numero massimo o variabile degli assessori.
Del resto, osserva ancora il Consiglio di Stato, il sindaco è il responsabile del buon funzionamento della giunta, organo di sua diretta collaborazione, non più eletto dal consiglio ma dal sindaco, l’unico soggetto che gode di un margine più o meno ampio per l’individuazione del numero ottimale di assessori sulla base di considerazioni di natura esclusivamente “politico-amministrativa”, nel rispetto comunque del limite massimo imposto dal legislatore nazionale.
Solo per completezza espositiva, in linea con il riferito parere del Consiglio di Stato si pone infine la circolare n. 15900-1170 del 2000 con la quale il Ministero dell’Interno, portando ad una esasperata valorizzazione il principio delle autonomie locali, ritiene che l’individuazione del numero massimo di assessori non esclude che l’autonomia normativa, e quindi quella statuaria, si esplichi anche mediante la fissazione di un numero variabile, soluzione questa che si pone in perfetta antitesi con la visione rigida di alcune pronunce giudiziarie (v. ordinanza del T.A.R. Campania n. 4413/00 che, al fine di evitare un esercizio arbitrario dei poteri del sindaco, aveva disposto il divieto di una “composizione a fisarmonica delle giunte”).
Se, dunque, le circolari ministeriali e i pareri resi dal Consiglio di Stato sembrano condurre ad una interpretazione dell’art. 47 ampia, evolutiva e flessibile in nome dell’autonomia statuaria degli enti locali, vero è anche che sul piano del diritto vivente questa soluzione estensiva è destinata a scontrarsi e quindi a collassare dinanzi alle decisioni giurisprudenziali che già all’indomani dell’adozione del T.U. si sono collocate in una posizione di netta contrapposizione alle soluzioni prospettate.
Infatti non sono mancate le letture (da alcuni definite) “rigide” dell’art. 47 T.U. del giudice amministrativo secondo cui il dato letterale della normativa conferma che gli statuti comunali possono prevedere gli assessori solo in numero fisso, essendo illegittima la previsione in essi di un numero di assessori “oscillante e variabile”. In applicazione del primo criterio interpretativo delle norme (quello letterale) il giudice amministrativo ha ritenuto che, “al di là di ogni riflessione concernente il carattere innovativo o meramente interpretativo ed esemplificativo”, la norma del T.U. consente di affermare che “il verbo non comprende la possibilità di utilizzare criteri di determinazione ab externo del numero degli assessori, che implichino il concorso di volizioni ulteriori da esprimersi da parte di organi diversi da quello consiliare”. Da qui l’illegittimità delle disposizioni contenute nello Statuto comunale che non fissano il numero degli assessori, ma che rimettono ad organi diversi da quello consiliare (nel caso di specie al Sindaco) la determinazione concreta del numero degli assessori, pur all’interno dei limiti invalicabili fissati per relationem alla legge stessa (T.A.R. Calabria n. 676/01;T.A.R. Campania n. 5109/01).
La corretta soluzione del quesito, dunque, passa attraverso i dicta della giurisprudenza amministrativa che, chiamata a decidere su questioni analoghe a quella esaminata, ha disapplicato le circolari ministeriali (tese come già ricordato al una interpretazione estensiva dell’art. 47) e stabilito che la norma va interpretata nel senso che sono inammissibili forme di determinazione del numero degli assessori (rimessa dalla legge allo Statuto e quindi al Consiglio Comunale che lo emana) che implichino il coinvolgimento di organi (il sindaco) ai quali siffatto potere non è stato attribuito dalla legge.