1. L’amministrazione digitale
Il codice dell’amministrazione digitale, d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (come modificato dal d.lgs. 4 aprile 2006, n. 159)(1), entrato in vigore dal 1° gennaio 2006, ha investito la pubblica amministrazione con un impatto notevole: esso pone le regole che permettono all’informatica di trovare completa attuazione in ambito amministrativo, individuando i principi per la formazione di un documento informatico pienamente valido, per la sua trasmissione, gestione, conservazione e fruibilità; in sostanza pone le condizioni per una piena affermazione dell’informatica nel mondo delle pubbliche amministrazioni.
Dal punto di vista dell’amministrazione, il codice rappresenta l’esigenza di una necessaria trasformazione relativa ad organizzazione ed attività, mediante l’applicazione delle tecnologie dell’informazione e comunicazione.
Esso rappresenta anche lo strumento normativo di completamento e consolidamento delle politiche pubbliche in materia di digitalizzazione delle p.a. e di e-government: con quest’ultima espressione si fa riferimento ad un fenomeno più vasto della digitalizzazione, in quanto si tratta di un processo che – secondo la definizione dell’OCSE – “migliora l’efficienza, contribuisce alle riforme, aiuta  rafforzare la fiducia fra governi e cittadini e mette alla prova i modi di pensare tradizionali”(2): la digitalizzazione dei dati e la messa on line dei servizi rappresenta una delle strategie innovative di riforma dell’organizzazione e dell’attività delle pubbliche amministrazioni.
In via preliminare, occorre chiarire che il codice non racchiude tutte le norme in materia di digitalizzazione dell’amministrazione: evidente era, ad esempio, l’esclusione delle norme sul sistema pubblico di connettività e sulla rete internazionale delle pubblica amministrazione (d.lgs. 28 febbraio 2005, n. 42), poi confluita nel codice per effetto del decreto correttivo, d.lgs. 159/2006; rimangono comunque fuori le disposizioni in materia di posta elettronica certificata (d.p.r. 11 febbraio 2005, n. 68), di accessibilità dei siti delle pubbliche amministrazioni (legge 9 gennaio 2004, n. 4 e d.p.r. 1 marzo 2005, n.75), di indice nazionale delle anagrafi (art.1, l. 24 dicembre 1954, n.1228); un ulteriore profilo problematico riguarda il rapporto con il testo unico in materia di documentazione amministrativa (d.p.r. 28 dicembre 2000, n.445), che ha ad oggetto documento informatico e gestione documentale: Il codice ne modifica alcune norme e ne integra altre, creando o non risolvendo problemi di coordinamento (un esempio riguarda l’art.38 del d.p.r. n.445 del 2000, avente ad oggetto le modalità di invio delle richieste da presentare alla pubblica amministrazione, la cui parte “digitale” (comma 2) è stata sostituita dal codice).
Per la realizzazione della pubblica amministrazione digitale, è stata introdotta dal codice una pluralità di strumenti, che rappresentano la leva per la riorganizzazione degli uffici pubblici; essi possono così sintetizzarsi:
-      Sistema Pubblico di Connettività: costituisce una sorta di "Autostrada digitale", che integra le reti telematiche statali, regionali e locali, assicurando sicurezza, qualità del servizio e standard di interoperabilità. La sua governance è condivisa tra la Pubblica Amministrazione Centrale, le Regioni e le Autonomie Locali. La gara è in fase di assegnazione e la sua realizzazione potrà produrre rilevanti economie.
-      Rete Internazionale della Pubblica Amministrazione: è integrata con il Sistema Pubblico di Connettività e collega 500 uffici dislocati in tutto il mondo, favorisce e facilita in questo modo servizi specifici, quali ad esempio il voto degli italiani all'estero e la comunicazione vocale via Internet.
-      Carta Nazionale dei Servizi (CNS): creando uno standard unico nazionale per l'autenticazione del cittadino, consente l'accesso sicuro ai servizi digitali e per questo fine per il 2006 è prevista, in collaborazione Stato-Regioni, la diffusione complessiva di 20 milioni di “carte intelligenti”. La Carta Nazionale dei Servizi e la Carta di Identità Elettronica (CIE), del tutto tra loro intercambiabili ai fini dei servizio online, possono essere considerate come l'equivalente dei bancomat per gli istituti di credito, da utilizzare per “prelevare” servizi pubblici on-line. La coesistenza della Carta d'Identità Elettronica (CIE) e della Carta Nazionale dei Servizi (CNS) è determinata dalla loro diversa velocità di diffusione. La CIE, più complessa e costosa, richiede per la sua completa distribuzione u rilevante periodo di tempo. Viceversa, la progressiva crescente disponibilità di servizi in rete ha reso necessaria la creazione della CNS, del tutto intercambiabile con la CIE, per procedere all'unificazione dei diversi sistemi di identificazione in rete, che altrimenti si sarebbero moltiplicati in attesa della CIE.
-      Firma digitale: attribuisce valore giuridico ai documenti informatici.
-      Documento informatico: è pienamente valido e opponibile in giudizio, tanto da far fede fino a querela di falso, se è conforme alle disposizioni del codice e alle regole tecniche ivi previste e se è firmato digitalmente.
-      Posta Elettronica Certificata: è una e-mail che garantisce ora e data di spedizione e di ricezione, provenienza (con una firma digitale) e integrità dei contenuto. Si ritiene che nel 2006 saranno attive almeno 20.000 caselle per la P.A., con l’obiettivo di ottenere in questo modo rilevanti risparmi.  
-      Protocollo Informatico: permette a tutte le pubbliche amministrazioni di gestire in modalità elettronica le pratiche: l’intento in questo modo è di eliminare carta, ridurre tempi e costi amministrativi.
-      Archiviazione Ottica: riguarda l'archiviazione di documenti, come fatture, ricevute e libri degli inventari, e la sua realizzazione consentirà agli intermediari fiscali di eliminare gli archivi cartacei.
-      Conferenza dei Servizi on line: grazie ad essa, qualsiasi procedimento pubblico può avvenire anche on line, mediante l’indizione di una "Conferenza dei Servizi on line", che può coinvolgere enti diversi, garantendo la contestualità tipica della conferenza dei servizi ed evitando i ritardi e i costi dovuti agli spostamenti ed ai viaggi.
-      E-Procurement: consiste nell’acquisto in rete di beni e servizi.


2. Il cittadino digitale
Il codice riconosce al cittadino una serie di diritti nei rapporti con le pubbliche amministrazioni che si avvalgono dell’uso delle tecnologie dell’informazione e comunicazione; obiettivo fondamentale della riforma digitale applicata all’azione amministrativa è quello di ridurre sostanzialmente non solo i tempi di quest’ultima, ma anche, e soprattutto, i tempi che il cittadino digitale dedica ai rapporti con le pubbliche amministrazioni.
Come ha messo in luce il Consiglio di Stato nel suo parere del 7 febbraio 2005, l’obiettivo del codice è quello di «garantire la più ampia disponibilità di servizi resi per via telematica dalle pubbliche amministrazioni e dagli altri soggetti pubblici e di assicurare ai cittadini e alle imprese l'accesso a tali servizi secondo il criterio della massima semplificazione degli strumenti e delle procedure necessari e nel rispetto dei principi di uguaglianza, non discriminazione e della normativa sulla riservatezza dei dati personali».
I diritti che il codice riconosce al cittadino digitale possono così sintetizzarsi:
-      Diritto all'uso delle tecnologie: cittadini e imprese hanno il diritto di usare le moderne tecnologie informatiche per tutti i rapporti con qualsiasi amministrazione dello Stato. Le amministrazioni e i gestori di pubblici servizi non possono obbligare i cittadini a recarsi agli sportelli per presentare documenti cartacei, firmare fisicamente domande o istanze, fornire chiarimenti. Le P.A. devono rendere disponibile un canale digitale sicuro, certificato e con piena validità giuridica, che permetta il dialogo tramite il computer.
-      Diritto all'accesso e invio di documenti digitali: i soggetti privati hanno diritto ad accedere a tutti gli atti che li riguardano e di partecipare a tutti i procedimenti in cui sono coinvolti, tramite le moderne tecnologie telematiche. Le amministrazioni devono quindi organizzarsi per rendere disponibili agli interessati documenti, atti e procedimenti in modo sicuro e trasparente, in formato digitale.
-      Diritto a effettuare qualsiasi pagamento in forma elettronica.
-      Diritto a ricevere qualsiasi comunicazione pubblica per e-mail: i cittadini che ne fanno richiesta hanno diritto a ricevere tutte le comunicazioni dalle Pubbliche Amministrazioni via e-mail all'indirizzo che avranno dichiarato. La posta elettronica certificata dà certezza della data e ora della spedizione, della sua ricezione e della sua provenienza.
-      Diritto alla qualità del servizio e alla misurazione della soddisfazione.
-      Diritto alla partecipazione: la partecipazione ai circuiti decisionali delle pubbliche amministrazioni deve essere estesa usufruendo delle possibilità offerte dalle nuove tecnologie.
-      Diritto a trovare on line tutti i moduli e i formulari validi e aggiornati.



3. I rapporti cittadino – p.a.
La posta elettronica e i siti web costituiscono due tra gli strumenti informatici su cui si basa la riforma dell’amministrazione in senso digitale, che ne prevede una nuova configurazione al fine di assicurare una maggiore fruibilità ed affidabilità degli stessi da parte dei cittadini.
Con riferimento alla posta elettronica, è previsto l’utilizzo di quella certificata, diretta a garantire la certezza di consegna della comunicazione; essa implica per i fruitori di necessità di disporre di un nuovo indirizzo, da aggiungersi a quello comunemente usato, ma ciò determina a carico degli utenti dei costi che possono anche essere superiori a quelli delle ordinarie forme di comunicazione (raccomandata con ricevuta di ritorno).
Come già visto, la riforma dell’amministrazione digitale ha come ambito i rapporti non solo tra le pubbliche amministrazioni, ma soprattutto tra la p.a. e i cittadini: ne deriva che l’utilizzo della posta elettronica debba riguardare non solo le comunicazioni interne ala pubblica amministrazione, ma anche i rapporti che i cittadini e le imprese instaurano con le pubbliche amministrazioni.
La posta elettronica certificata garantisce la consegna, ma non la provenienza, per la quale occorrono altri strumenti, anzitutto la firma digitale.
In considerazione dell’onerosità della firma digitale, il legislatore ha differenziato il regime delle comunicazioni interne all’amministrazione con quelle dei cittadini: per le prime l’art. 47 del codice prevede che avvengano di norma attraverso la posta elettronica, e che siano valide ai fini del procedimento quando ne sia verificata la provenienza (comma 1); ai fini della verifica della provenienza occorre che le comunicazioni siano sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata, oppure siano dotate di protocollo informatizzato, oppure sia possibile accertarne altrimenti la provenienza secondo la normativa vigente o le regole tecniche previste dal codice stesso (comma 2).
Per i documenti trasmessi da chiunque ad una pubblica amministrazione con qualsiasi mezzo informatico o telematico, compreso il fax, il codice prevede che soddisfano il requisito della forma scritta, qualora il mezzo sia idoneo ad accertarne la fonte di provenienza (art.45, comma 1); il documento informatico trasmesso per via telematica si intende spedito dal mittente se inviato al proprio gestore, e si intende consegnato al destinatario se reso disponibile all'indirizzo elettronico da questi dichiarato, nella casella di posta elettronica del destinatario messa a disposizione dal gestore (comma 2).
Con riferimento ai siti web istituzionali gli artt. 53-54 del codice prevedono caratteri e contenuti: i siti istituzionali devono essere realizzati in modo tale da assicurare i principi di accessibilità, nonché di elevata usabilità e reperibilità, anche da parte delle persone disabili, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità dì consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità.
I contenuti essenziali dei siti (i cd. dati pubblici) sono: l’organigramma, l’articolazione degli uffici e le relative attribuzioni; l’elenco dei procedimenti e la riconducibilità ai rispettivi uffici, con l’indicazione del responsabile e dell’unità organizzativa dell'istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell'adozione del provvedimento finale; le scadenze e le modalità degli adempimenti procedimentali; l'elenco completo delle caselle di posta elettronica istituzionali attive; l'elenco di tutti i bandi di gara e di concorso; l'elenco dei servizi forniti in rete già disponibili e dei servizi di futura attivazione, indicando i tempi previsti per l'attivazione medesima.
L’accesso ai dati pubblici contenuti nei siti delle pubbliche amministrazioni non richiede autenticazione informatica ed è gratuita (art.54, comma 3); le pubbliche amministrazioni devono garantire la conformità e la corrispondenza delle informazioni contenute sui siti con le informazioni contenute nei provvedimenti amministrativi originali (comma 4); le pubblicazioni telematiche producono “effetti di pubblicità legale nei casi e nei modi espressamente previsti dall’ordinamento” (comma 4-bis, introdotto dal d.lgs. 159/2006).
Il problema principale dei siti web, almeno per quanto concerne la funzione di pubblicità che ad essi è riconosciuta, riguarda la loro facile mutevolezza nel tempo, per cui si rende necessaria, a fini probatori, una archiviazione periodica dei contenuti del sito, da effettuarsi prima di ogni variazione quando questa incida su forme di pubblicità legale.
Per quanto concerne le istanze (da intendere come atto iniziale di procedimento) e dichiarazioni (da intendere in senso più ampio) presentate dai cittadini online,  l’art. 65 del codice prevede che tali istanze e dichiarazioni trasmesse per via telematica sono valide se rispondono a determinati requisiti, alternativi tra loro: sottoscrizione mediante forma digitale; identificazione attraverso carta di identità elettronica o carta nazionale dei servizi; identificazione con strumenti diversi, approntati dalle singole pubbliche amministrazioni. Il rispetto di tali disposizioni comporta l’equivalenza tra istanze e dichiarazioni presentate online e istanze e dichiarazioni sottoscritte in presenza del dipendente addetto al procedimento (art.65, comma 2).
Tutto queste innovazioni non mettono minimamente in discussione il principio per cui il cittadino possa, a sua discrezione, continuare ad utilizzare modalità tradizionali di comunicazione, e in particolare quelle cartacee, e che in questo caso la pubblica amministrazione debba continuare a rispondere con le modalità richieste.
Il rischio incalzante, che si vuole evitare, è di alimentare il fenomeno noto come digital divide: la digitalizzazione non può acuire le differenze sociali, per cui solo i soggetti che, per ragioni personali, economiche, culturali, possono sfruttare le nuove tecnologie godranno dei benefici della riforma; il codice mira infatti ad assicurare la fruizione di servizi con modalità informatiche e incentivare l'utilizzo delle nuove tecnologie «nel rispetto dei principi di uguaglianza e non discriminazione».
La formazione di documenti digitali e la comunicazione con modalità telematiche deve divenire progressivamente la regola nei rapporti interni all’amministrazione ed esterni con altre amministrazioni e tendenzialmente con i cittadini, ma il cittadino che chiede forme tradizionali di comunicazione deve poterle ottenere; a monte, e preliminarmente, occorre pensare a promuovere significative politiche di incentivazione dell’uso delle tecnologie informatiche, nonché ad integrare il sistema di interazione digitale tra cittadini e p.a. con altri strumenti di comunicazione, più diffusi e familiari alla maggior parte dei cittadini, come la televisione.


4. Il codice dell’amministrazione digitale e la sua applicazione negli enti locali
Il codice, nel prevedere le norme che consentono il valido utilizzo degli strumenti informatici e telematici per lo svolgimento dell'attività amministrativa, offre un'opportunità importante agli enti locali per dare impulso alla digitalizzazione della loro attività: si tratta di un’opportunità più che di una necessità, dato che il codice si applica in gran parte, con effetti diretti, solo alle pubbliche amministrazioni centrali. Diventa quindi, in gran parte, per gli enti locali una scelta volontaria di modernizzazione.
In ordine all’ambito soggettivo di applicazione del codice, infatti, occorre rilevare che le disposizioni codicistiche, per espressa previsione (art. 2), si applicano a tutte le pubbliche amministrazioni e quindi anche agli enti locali, «salvo che non sia diversamente stabilito»; e tuttavia le eccezioni rispetto alla generale applicabilità sono tanto estese da divenire pressoché la regola e determinare una sorta di applicabilità alle diverse amministrazioni a macchia di leopardo: in realtà le norme di diretta e vincolante applicabilità agli enti locali restano pochissime. Le ragioni sono evidenti, dovendo il codice rispettare la disciplina di cui all’art. 117 Cost. e garantire l’autonomia delle amministrazioni regionali e locali.
Il decreto correttivo, d.lgs. 159/2006, ha in alcuni casi (si vedano, ad esempio, gli artt. 3 e 54 e il nuovo art. 73) esteso l’applicazione della disciplina alle amministrazioni regionali e locali, al contempo consentendo ad esse di discostarsi dalla disciplina statale, in virtù della loro autonomia normativa ed in considerazione delle risorse tecnologiche ed organizzative disponibili.
Rimane in ogni caso evidente l’esigenza di assicurare una digitalizzazione amministrativa omogenea ed uniforme sul territorio.
Il codice contiene tutte le regole non derogabili sulla validità dei documenti amministrativi informatici; tuttavia la loro applicazione può trovare soluzioni non univoche nelle varie amministrazioni, a seconda dell'impostazione di base e di come siano “occupati” gli spazi lasciati liberi dalla normativa.
Ad esempio, in relazione ai rapporti tra la firma digitale e la firma elettronica qualificata, di cui la prima costituisce una species ad applicazione più complessa,  può ritenersi che per alcune categorie di atti (ad esempio, gli atti interni e gli atti di gestione ordinaria del personale) possa non richiedersi la firma digitale ed essere pertanto sufficiente quella elettronica(3).
Un altro profilo di peculiare interesse riguarda i rapporti tra amministrazione digitale e procedimento amministrativo.
È noto che non tutte le attività delle amministrazioni rientrano e solo l’esito di procedimenti amministrativi, ma è anche vero certo molto di ciò che le p.a. fanno si colloca nel contesto procedimentale; al di là della parte politica e di programmazione degli obiettivi, una fetta consistente dell'attività amministrativa degli enti, e in particolare quella di competenza dei dirigenti, rientra nello schema del procedimento.
Se uno degli obiettivi è l'amministrazione digitale, occuparsi di informatizzazione senza considerare il procedimento e occuparsi di procedimento senza tener conto dell'informatica, significa in ogni caso operare parzialmente. Parlare di amministrazione digitale e porre le regole della sua attuazione significa quindi in concreto incrociarne l’ambito con quello del procedimento. Si può ritenere infatti che fin dalla fase di avvio del procedimento possa essere presentata un'istanza digitale, che va trattata con modalità digitali: l'istanza deve essere quindi protocollata informaticamente, resa accessibile su piattaforma documentale in formato digitale e trattata informaticamente per quanto riguarda la sua trasmissione, l'accesso al fascicolo, la conservazione del documento.
Di norma le amministrazioni locali affrontano i due temi in modo distinto, come profili dell’azione amministrativa a se stanti, mentre si tratta di ambiti intrinsecamente connessi. Una normativa che pone le basi giuridiche di validità del documento amministrativo informatico e regolamenta tutta la gestione del flusso documentale è necessariamente connessa con la disciplina generale del procedimento ed è opportuno per questo che l’amministrazione consideri le modalità di dialogo fra amministrazioni e fra cittadino e Amministrazione con tecnologie informatiche anche all'interno di un procedimento amministrativo: un’ipotesi attuativa può consistere nell’adozione di un regolamento di disciplina del procedimento amministrativo che tenga conto dell’informatizzazione dell’attività amministrativa e quindi, in particolare della formazione, trasmissione, gestione e fruibilità dei documenti amministrativi anche per via informatica(4).

(1) Il d.lgs. 82/2005 è pubblicato nella G.U. del 16 maggio 2005, n. 112, suppl. ord. n. 93; il d.lgs. 159/2006 è pubblicato nella G.U. n. 99 del 29 aprile 2006, suppl. ord. n. 105.
(2) OCSE, E-Government Project, in webdomino1.oecd.org/COMNET/PUM/egovproweb.nsf.
(3) E’ questa la scelta, ad esempio, del Regolamento per la disciplina del procedimento amministrativo e dell’amministrazione digitale adottato dalla Provincia di Bologna (approvato con delib. Cons. n. 6 del 15.02.2006, entrato in vigore il 01/04/2006, consultabile sul sito www.provincia.bologna.it), il cui art. 5, comma 2, prescrive infatti che: «I documenti informatici della Provincia sono firmati digitalmente. Agli atti interni, a quelli relativi alla ordinaria gestione del personale ed alle comunicazioni anche esterne non collegate ad un procedimento, è apposta la firma elettronica».
(4) Si veda, ad esempio, il Regolamento per la disciplina del procedimento amministrativo e dell’amministrazione digitale adottato dalla Provincia di Bologna, citato nella nota precedente.